رانت‌خواری با اهرم یارانه

سیاست پرداخت یارانه نقدی به خانوارها هرچند در ابتدای امر سیاستی حمایتی در راستای حفظ حداقل معیشت خانوارهاست، با این وجود عملکرد دولت‌ها در پرداخت یارانه‌های نقدی بیش از آنکه حمایتی باشد، رنگ و بوی پوپولیستی به خود گرفته تا جلب رضایت عمومی را به دنبال داشته باشد و ادامه حیات دولت را برای اجرای سیاست‌هایش همراهی سازد.

کد خبر: ۳۲۲۲۶۳

۲۵ آذر ۱۳۹۷

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از جهان صنعت، از سال 1389 که بحث هدفمندی یارانه‌ها از سوی دولت به مورد اجرا گذاشته شد، دولت محمود احمدی‌نژاد و دولت‌های بعد از آن را به پرداخت ماهیانه مبلغ این یارانه نقدی تکلیف کرد. مقدار یارانه پرداختی به خانوارها که از همان ابتدا 45 هزار و 500 تومان در نظر گرفته شد، فشار سنگینی را متوجه منابع درآمدی دولت کرد، کما اینکه فشارهایی بر دولت وارد است که وی را به افزایش مقدار یارانه پرداختی خانوارها اجبار می‌کند؛ موضوعی که رییس سازمان برنامه‌و‌بودجه اجرای آن را غیرعملی اعلام کرد.

منابع محدود دولتی

اما به نظر می‌رسد پرداخت سالانه 42 هزار میلیارد تومان یارانه نقدی به خانوارها در طول این سال‌ها نه تنها گشایشی در سبد معیشتی خانوارها ایجاد نکرده است، که تنها فشار مضاعفی است که هر ساله منابع مالی دولت را هدف قرار داده است و ماهانه هزینه‌ای در حدود ۳۴۰۰ میلیارد تومان روی دست دولت گذاشته است.

از سویی در حالی که در سال‌های گذشته بارها افزایش رقم پرداختی یارانه‌های نقدی به خانوارها از سوی مسوولان به دولت گوشزد شده است، با این حال کمبود منابع مالی دولت، وی را در افزایش رقم پرداختی یارانه‌ها به عقب راند، موضوعی که می‌تواند ریشه در غربالگری نادرست افراد یارانه‌بگیر داشته باشد.

در گزارشی که از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس در این خصوص منتشر شده، اعتبار مربوط به یارانه نقدی و غیرنقدی به خانوارها 300 هزار میلیارد ریال در نظر گرفته شده است و با آنکه دولت مکلف شده که تعداد یارانه‌بگیران را از ۷۴ میلیون به ۵۶ میلیون نفر برساند، با این وجود، هنوز گزارشی از عملکرد پنج ماهه حذف ۳ دهک بالای درآمدی از سوی دولت ارائه نشده است.

به نظر می‌رسد با وجود فشاری که متوجه منابع درآمدی دولت برای پرداخت یارانه‌های نقدی است؛ با این حال سیاست‌های پوپولیستی دولت‌ها همواره یکی از موانع اصلی برای اجرای درست و اصولی طرح هدفمندی یارانه‌هاست. سیاستی که حتی حسن روحانی را در دور دوم انتخابات ریاست جمهوری‌اش به پرداخت دوباره یارانه‌های نقدی به دهک‌های بالای درآمدی واداشت. این در حالی است که براساس پژوهش‌های انجام شده، دولت باید ۱۸ میلیون نفر از تعداد یارانه‌بگیران را کم می‌کرد.

انحراف 50 هزار میلیارد ریالی در مقدار مصوب بودجه

براساس پژوهش انجام شده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس، وصول منابع هدفمندی تا پایان پنج ماهه نخست سال‌جاری، 377 هزار میلیادر ریال بوده است که از این مبلغ، 178 هزار میلیارد ریال به یارانه نقدی و غیرنقدی اختصاص یافته است. این موضوع از انحراف حدود 50 هزار میلیارد ریالی از مقدار مصوب پنج ماهه پرداخت یارانه نقدی حکایت دارد که حتی با در نظر گرفتن مجوز جابه‌جایی 10 درصدی بین ردیف‌ها نیز این انحراف وجود خواهد داشت.

همچنین جمع کل دریافتی طرح هدفمندی در پنج ماهه ابتدایی سال، حدود 8/37 هزار میلیارد تومان و کل مصارف ۳۵ هزار میلیارد تومان بوده که در این بین، اختلاف 8/2 هزار میلیاردی بین دریافتی و پرداختی هدفمندی یارانه‌ها ایجاد شده است.

اما ابهام اساسی در پرداخت این میزان یارانه نقدی در این موضوع نهفته است که پیش از این درآمد دولت از محل فرآورده‌های نفتی که برای هدفمندی یارانه‌ها مشخص شده بود، با احتساب دلار 3800 تومانی چیزی حدود 157 هزار میلیارد ریال بود؛ این در حالی است که برآورد مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که با وجود دلار 8 هزار تومانی، درآمدی حدود 380 هزار میلیارد تومان عاید دولت می‌شود و وی فقط 157هزار میلیارد ریال از این محل را برای هدفمندی در نظر گرفته است.

براین اساس این ابهام ایجاد می‌شود که با وجود چندبرابر شدن درآمدهایی که دولت به هدفمندی یارانه‌ها اختصاص می‌دهد، آیا در عمل تمامی منابع توسط شرکت‌ها به حساب‌های مربوط واریز می‌شود یا خیر؟

چنین موضوعی از یک رانت عظیم دولتی در استفاده از منابع اختصاص داده شده به طرح هدفمندی یارانه‌ها خبر می‌دهد، به طوری که دولت مابه‌التفاوت حاصله از افزایش نرخ ارز را به شرکت‌های ذی‌ربط خود اختصاص می‌دهد و منافع آنان را سرلوحه برنامه‌های یارانه‌ای خود قرار داده است.

بررسی عملکرد 5 ماهه هدفمندی یارانه‌ها

براساس گزارش بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی، در قانون بودجه سال 1397 برخلاف سال‌های گذشته که صرفا سهم سازمان هدفمندی از فروش حامل‌های انرژی ارائه می‌شد، سعی شده تا مطابق ماده (39‌) قانون برنامه ششم توسعه، کلیه درآمدهای هدفمندی یارانه‌ها در جدولی ارائه شود. به این ترتیب جدول مربوط به هدفمندی در قانون بودجه سال‌جاری با ارائه جزئیات بیشتر، به شفافیت منابع و مصارف قانون هدفمندی کمک چشمگیری کرده است، نکته مهمی که در رابطه با منابع سازمان هدفمندی قابل پیگیری به نظر می‌رسد آن است که آیا در عمل تمامی منابع توسط شرکت‌ها به حساب‌های مربوطه واریز می‌شود یا خیر؟ تجربه سال گذشته نشان می‌دهد در صورت وصول منابع بیش از پیش‌بینی ردیف‌های قانونی، این منابع در اختیار شرکت‌های مربوطه قرار گرفته است.

‌در سمت منابع دولتی، 157 هزار میلیارد ریال از محل صادرات‌ فرآورده‌های نفتی، پیش‌بینی شده است. در ‌آیین‌نامه اجرایی عنوان این ردیف تحت عنوان «دریافتی حاصل از صادرات‌ فرآورده‌های نفتی پس از کسر مابه‌التفاوت قیمت خوراک پالایشگاه‌ها و فرآورده‌های تحویلی» بیان شده است. از این عبارت چنین برداشت می‌شود که حق‌العمل پالایشگاه‌ها از منابع حاصل از صادرات فرآورده‌ها کاسته شود و پس از آن منابع باقی‌مانده به خزانه واریز شود. با وجود ضروری بودن پرداخت حق‌العمل پالایشگاه‌ها، چنین قلمی در متن قانون به تصویب نرسیده است و از این منظر آیین‌نا‌مه، قانون را توسعه داده است. به هر حال لازم است که منابع اختصاص یافته به پالایشگاه‌ها از محل صادرات فرآورده‌های نفتی شفاف شود.

آیین‌نامه اجرایی نیز برخلاف متن قانون که نسبت به مازاد منابع حاصل از فروش داخلی و صادرات فرآورده حکم کرده بود، تنها به فروش داخلی آن منحصر شده است. به این ترتیب به نظر می‌رسد مازاد منابعی که تا سقف 110 هزار میلیارد ریال می‌تواند از محل صادرات فرآورده‌ها نیز حاصل شود، نادیده گرفته شده است.

قانون بودجه سال 1397 به موضوع هدفمندی یارانه‌ها اختصاص دارد و براساس آن منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها 988 هزار میلیارد ریال ‌پیش‌بینی شده است که نسبت به رقم 480 هزار میلیارد ریال قانون بودجه 1396 بیش از صددرصد رشد داشته است، البته این افزایش ناشی از آن است که در سال‌های گذشته صرفا سهم سازمان هدفمندی یارانه‌ها از فروش حامل‌های انرژی ارائه می‌شد، اما در سال 1397، سعی شده تا مطابق قانون برنامه ششم توسعه، کلیه درآمدهای هدفمندی یارانه‌ها در جدول مربوطه ارائه شود. به این ترتیب جدول مربوط به هدفمندی در قانون بودجه سال‌جاری با ارائه جزئیات بیشتر، به شفافیت منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها کمک چشمگیری کرده است.

منابع و مصارف سازمان هدفمندی یارانه‌ها همچنان خارج از منابع عمومی در نظر گرفته شده است و لذا به تکلیف قانونی ‌قانون برنامه ششم توسعه‌ مبنی بر واریز درآمدهای آن به ردیف منابع بودجه عمومی و انعکاس مصارف مرتبط با آن در ردیف‌های مستقل و جداگانه مصارف عمومی عمل نشده است.

بر همین اساس اعتبار مربوط به اعطای یارانه نقدی و غیرنقدی به خانوارها از 335 هزار میلیارد ریال در قانون بودجه سال 1396 به 300 هزار میلیارد ریال در قانون بودجه سال 1397 کاهش یافته است. البته با در نظر گرفتن 110 هزار میلیارد ریال افزایش منابع حاصل از فروش ‌فرآورده‌های نفتی پیش‌بینی شده در تبصره «14» قانون بودجه سال 1397 و استفاده از امکان 10 درصد جابه‌جایی‌ در هر یک از ردیف‌ها، سقف اعتبار قابل برنامه‌ریزی برای پرداخت یارانه نقدی می‌تواند تا 415 هزار میلیارد ریال افزایش یابد که مساوی با اعتبار پرداخت شده در سال 1396 برای یارانه نقدی است.

با وجود این، ‌عملکرد پنج ماهه منابع هدفمندی کمتر از حدی است که بتوان انتظار داشت بدون تغییر نحوه وصول منابع (احتساب تغییر نرخ ارز و وصول ‌کامل منابع از شرکت‌ها) در ادامه سال 110 هزار میلیارد ریال منابع مازاد بر سقف جدول هدفمندی محقق شود. بنابراین در صورت عدم حذف دهک‌های درآمدی بالا با توجه به رشد جمعیت همانند سال‌های پیش شاهد تخلف در پرداخت یارانه نقدی خواهیم بود.

رفع فقر مطلق مصوب در قانون بودجه

مطابق قانون برنامه ششم توسعه‌ جهت کاهش فقر مطلق برای اولین بار در سال 1396 از محل منابع هدفمندی یارانه‌ها، 40 هزار میلیارد ریال به خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی‌(ره) و سازمان بهزیستی کل کشور اختصاص یافت که این رقم در قانون بودجه سال‌جاری به 70 هزار میلیارد ریال افزایش یافت که 23 هزار میلیارد ریال آن برای بیمه زنان بدسرپرست تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور اختصاص می‌یابد.

در ردیف اول منابع جدول هدفمندی، پیش‌بینی شده است که حدود 570 هزار میلیارد ریال از فروش فرآورده‌های نفتی محقق شود. در قانون بودجه، اجازه داده شده که اعتبار این ردیف تا سقف 110 هزار میلیارد ریال از محل فروش فرآورده‌های نفتی قابل افزایش است که باید به موارد تعیین شده (افزایش سهم سلامت، تولید و اشتغال، حمایت از معلولان، کمک به حق بیمه قالیبافان و یارانه نقدی و غیرنقدی) اختصاص یابد.

دولت موظف است در طول اجرای قانون برنامه علاوه بر پرداخت یارانه فعلی‌ هر سال حداقل مستمری خانوارهای مددجویان تحت حمایت کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی را متناسب با سطح محرومیت بر مبنای متوسط 20 درصد حداقل دستمزد مصوب شورای عالی کار، در چارچوب بودجه سنواتی و از محل درآمد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها با حذف خانوارهای پردرآمد و درج ردیف مستقل در جدول موضوع ماده (39) این قانون، از طریق دستگاه‌های مذکور پرداخت کند.

وصول منابع در پنج ماهه نخست سال‌جاری حدود 92 درصد است این در حالی است که براساس گزارش چهار ماهه سازمان برنامه‌و‌بودجه وصول منابع تنها 65 درصد ‌بوده است. وصول منابع شرکت آب‌و‌فاضلاب نیز در پنج ماهه نخست سال کمتر از هفت درصد بوده است که جای تامل دارد.

در بخش مصارف مربوط به هدفمندی، تا پایان پنج ماهه باید 125 هزار میلیارد ریال یارانه نقدی و غیرنقدی پرداخت می‌شد که در عمل 178 هزار میلیارد ریال پرداخت شده است. این موضوع به دلیل عدم حذف یارانه‌بگیران سه دهک بالا رخ داده است.

ابهام مهمی که در رابطه با منابع سازمان هدفمندی وجود دارد این است که آیا شرکت‌های مرتبط با موضوع هدفمندی یارانه‌ها، تمام درآمدی که از این محل دریافت می‌کنند را به حساب سازمان واریز می‌کنند یا خیر؟ در این خصوص لازم است نهادهای نظارتی به صورت ‌شفاف موضوع را مورد بررسی قرار دهند.

در جدول ماده (2) آیین‌نامه، در سمت منابع، از محل صادرات فرآورده‌های نفتی، 157هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است. در آیین‌نامه اجرایی عنوان این ردیف تحت عنوان «دریافتی حاصل از صادرات‌ فرآورده‌های نفتی پس از کسر مابه‌‌التفاوت قیمت خوراک پالایشگاه‌ها و فرآورده‌های تحویلی» آورده شده است. برداشت از این عبارت این است که حق‌العمل پالایشگاه‌ها از منابع حاصل از صادرات فرآورده کاسته شود و پس از آن منابع باقی مانده به خزانه واریز شود.

با وجود ضروری بودن پرداخت حق‌العمل پالایشگاه‌ها، اولا چنین چیزی در متن قانون به تصویب نرسیده است و از این منظر به نظر می‌رسد آیین‌نامه، قانون را توسعه داده است و لازم است که منابع اختصاص‌یافته به پالایشگاه‌ها از این محل شفاف شود. ثانیا از آنجا که اکثر صادرات‌ فرآورده‌ صورت گرفته مربوط به صادرات پنج فرآورده اصلی ‌است به نظر می‌رسد که هزینه‌های ‌حق‌العمل‌کاری نیز تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت از محل نفت خام و میعانات گازی تحویلی به پالایشگاه‌ها تسویه شده باشد. لذا دلیل کسر مابه‌التفاوت قیمت خوراک پالایشگاه‌ها و فرآورده‌های تحویلی باید روشن شود.

لزوم شفاف‌سازی در منابع دولتی

به علاوه با توجه به اینکه میزان صادرات فرآورده در سال 1396 حدود هفت میلیارد دلار برآورد می‌شود، لازم است منابع حاصل از این موضوع در شش ماه اول سال 1397 شفاف شود.

از آنجا که منابع حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی به صورت ارزی است، نرخ تسعیر مبنای محاسبات بسیار حائز اهمیت است. به خصوص با در نظر گرفتن این نکته که منابع ارزی حاصله در اختیار بانک مرکزی نبوده و در سال 1396 اکثر منابع حاصل از صادرات فرآورده در حساب شرکت ملی نفت نگهداری می‌شده است. لذا با در نظر گرفتن بالا رفتن نرخ ارز در بازار آزاد ممکن است سهم کمی از منابع ارزی حاصله به صورت ریالی در اختیار سازمان هدفمندی قرار گرفته باشد.

حال با فرض اینکه کل صادرات فرآورده در سال 1397 به صورت میانگین 25درصد کاهش یابد (در اثر تحریم‌ها)، درآمد ریالی حاصل از این موضوع با نرخ ارز 4200 تومانی، 201 هزار میلیارد ریال و با نرخ ارز 8000تومانی، 384 هزار میلیارد ریال خواهد بود که از این میزان صرفا 157هزار میلیارد تومان در اختیار سازمان هدفمندی قرار گرفته است.

از آنجا‌ که در متن قانون برای افزایش منابع تا سقف 110 هزار میلیارد ریال برنامه‌ریزی شده در متن آیین‌نامه نیز تا این مبلغ تعیین تکلیف شده است و در صورت تحقق منابع مازاد بر رقم مذکور (ناشی از تغییرات نرخ ارز و...) مشخص نیست که این اعتبارات به حساب هدفمندی یا منابع عمومی واریز خواهد شد یا خیر؟ بررسی صورت‌های مالی شرکت‌های دولتی در سال 1396نشان می‌دهد که در صورت تحقق منابع بیش از اعتبار پیش‌بینی شده در قانون، این اعتبارات به منابع عمومی واریز نشده و در اختیار شرکت‌های مذکور قرار گرفته است. در آیین‌نامه اجرایی (موضوع مازاد منابع تا سقف 110هزار میلیارد ریال) بر‌خلاف متن قانون که تفکیکی بین فروش داخلی و صادرات فرآورده‌های نفتی قائل نشده، تنها به افزایش منابع حاصل از فروش داخلی فرآورده‌های نفتی اشاره شده است، بنابراین پیش‌بینی می‌شود رقم مذکور در عمل محقق نشود.

با توجه به سیاست ارزی دولت مبنی بر عرضه ارز حاصل از صادرات پتروشیمی‌ها در بازار دوم با اصلاح قیمت خوراک پتروشیمی‌ها (در نظر گرفته شدن نرخ ارز بازار دوم برای محاسبه نرخ خوراک)، منابع هدفمندی نیز متاثر خواهد شد. این تغییرات در منابع حاصل از فروش داخلی گاز طبیعی منعکس می‌شود که در مورد افزایش آن در متن قانون تصمیم‌گیری نشده است.

در متن قانون و آیین‌نامه مشخص نشده است که در صورت افزایش منابع بیش از سقف 110 هزار میلیارد ریال از محل فروش فرآورده‌های نفتی چگونه و در چه محلی مصرف خواهد شد. همچنین در صورت افزایش منابع از محل سایر ردیف‌ها مانند فروش گاز طبیعی، منابع حاصله بلاتکلیف خواهند بود. با توجه به تغییر نرخ ارز و افزایش احتمالی ‌نرخ خوراک گاز پتروشیمی‌ها، این مساله نیاز به تصمیم‌گیری دارد.

با توجه به مفاد آیین‌نامه مشخص نیست که افزایش منابع حاصل از فروش فرآورده به چه شیوه‌ای محاسبه می‌شود و از چه زمانی اختصاص خواهد یافت. به عنوان مثال در قالب یک‌دوازدهم عمل می‌شود یا اینکه تا اواخر سال به تاخیر خواهد افتاد.

با این تفاسیر قانون بودجه سال 1397 برخلاف سال‌های گذشته که صرفا سهم سازمان هدفمندی از فروش حامل‌های انرژی ارائه می‌شد، سعی شده مطابق قانون برنامه ششم توسعه کلیه درآمدهای هدفمندی یارانه‌ها در جدولی به صورت شفاف ارائه شود. این موضوع نسبت به سال‌های گذشته تغییر مهم و مثبتی محسوب می‌شود.

میان متن قانون تبصره «14» و آیین‌نامه اجرایی تعارضاتی وجود دارد که لازم است متن آیین‌نامه متناسب با قانون تنظیم و اصلاح شود. یکی از این تعارضات به تبصره «2» ماده (3) آیین‌نامه اجرایی مربوط می‌شود که برخلاف متن قانون، مازاد منابع حاصل از فروش فرآورده تنها به فروش داخلی آن منحصر شده است. این در حالی است که قانون تفکیکی بین فروش داخلی و صادرات از این محل قائل نشده است.

دولت شفاف‌سازی کند

عباس آرگون*- هرچند در آغازین سال اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها مقدار پرداخت یارانه نقدی خانوار ارزشی حدود 40 دلار داشت اما امروز همین حجم از پرداخت یارانه نقدی با رشد بالای نرخ ارز، به چیزی در حدود پنج دلار کاهش یافته است. این موضوع بیانگر آن است که قدرت خرید خانوارها در طول یک سال اخیر به یک‌دهم قدرت خرید در سال آغازین اجرای این طرح رسیده است.

اما هرچند جهش‌های ارزی و فشارهای تورمی وارده در طول یک سال اخیر، معیشت اقشار مختلف درآمدی را با مشکلات بسیاری مواجه کرد، با این حال باز هم نمی‌توان ادعا کرد که تعداد افرادی که نیازمند دریافت یارانه نقدی دولت هستند، به 74 میلیون نفر می‌رسد.

بر این اساس‌ هرچند اختصاص یارانه نقدی به دلیل اثرگذاری مثبتی که بر معیشت دهک‌های پایین درآمدی دارد اجتناب‌ناپذیر است. با این حال بهتر است دولت در شرایطی که خود با تنگنای مالی شدیدی مواجه است، بخش عمده‌ای از منابع اختصاصی به پرداخت یارانه‌ها را به افراد نیازمند و دهک‌های پایین درآمدی اختصاص دهد و یارانه‌ای که به دهک‌های بالای درآمدی داده می‌شود را به طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی و برنامه‌های تولیدمحور و اشتغالزا اختصاص دهد.

با این حال به نظر می‌رسد دولت نه تنها در پرداخت یارانه‌های نقدی به خانوارها جانب حق را رعایت نمی‌کند که حتی در پرداخت یارانه به دیگر حوزه‌های اقتصادی نیز غربالگری درستی انجام نمی‌دهد.

بنابراین بهتر است دولت با شفاف‌سازی در اختصاص یارانه‌های نقدی به بخش‌های مختلف اقتصادی، سازمان‌های ناظری را با یاری مجلس، به منظور شناسایی گروه‌های نیازمند به کار گیرد تا با دقت نظر بیشتری قادر باشد جامعه هدف برای پرداخت یارانه‌های نقدی را شناسایی کند.