فرمول شناسایی پردرآمدها

براساس بررسی‌ها در همه کشورهایی که چنین برنامه‌هایی را به اجرا گذاشته‌اند، «حمایت از گروه‌های آسیب‌پذیر» به‌عنوان هدف اصلی مطرح بوده است و به همین دلیل، پرداخت نقدی به‌صورتی فراگیر، بدون هدف‌گیری گروه آسیب‌پذیر، بدون اعمال شروطی برای دریافت یارانه (با هدف گسترش آموزش و بهداشت) و بدون طراحی سازوکاری برای ورود و خروج افراد از جمعیت یارانه‌بگیر، با هیچ‌یک از اهداف برنامه‌های حمایت از خانوار همخوانی ندارد. همچنین در شرایط کنونی که طرح‌هایی مثل حذف دهک‌های برخوردار از دریافت یارانه در دستور کار قرار گرفته است، باید توجه شود که بدون آماده‌سازی جزئیات فنی و در نبود اطلاعات کامل از همه خانوارها، شناسایی کامل دهک‌ها در سطح «جامعه» به هیچ‌‌وجه ساده نخواهد بود. همچنین به دلیل نزدیک بودن مقدار مخارج در دهک‌های میانی، حذف خانوارها می‌تواند منجر به جابه‌جایی آنها تا دو دهک در رده‌بندی درآمدی شود که ممکن است هزینه‌های اجتماعی در پی داشته باشد. در این گزارش با استناد به مطالعات مراکز پژوهشی و با مرور روش‌های شناسایی خانوارهای مورد حمایت در تجربه‌های جهانی هدفمندی و نکات و ملاحظاتی را که این روش‌ها به همراه دارند، مورد بررسی قرار گرفته است. هدفمندی یارانه‌ها و مساله شناسایی در ماه‌های گذشته موضوع اصلاح وضعیت فعلی اجرای قانون هدفمندی و ابعاد مختلف این اصلاح، به یکی از پرسش‌های اصلی سیاست‌گذاران کشور تبدیل شده است. از جمله این چالش‌ها، این موضوع بوده است که دامنه گروه‌های مشمول دریافت یارانه (به‌عنوان ابزار حمایتی دولت)، باید از شیوه فعلی یعنی پرداخت یکسان به همه، به یک شیوه هدفمند تبدیل شود و گروه‌های هدف، مورد حمایت قرار بگیرند. در این راستا، نهادهای پژوهشی کشور نیز به بررسی ابعاد این موضوع پرداخته‌اند و از جمله، موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی (موسسه نیاوران) در گزارش‌هایی، بررسی هدفمندی و مطالعه اصلاح بازار انرژی را در دستور کار خود قرار داده است. بر اساس این گزارش‌ها، مشکلاتی مثل عدم تعادل در عرضه و تقاضا و قیمت‌گذاری، بازار انرژی ایران را در آستانه بحران قرار داده و موجب سرایت مشکلات این بخش به حوزه‌های دیگر مثل بودجه، محیط زیست، صنعت و رفاه خانوارها شده است. در نتیجه، انجام اصلاحات در بازار انرژی ضرورتی اصلاح‌ناپذیر و فوری است، ولی این اصلاحات باید با برنامه‌های حمایتی از خانوارهای آسیب‌پذیر همراه باشد. نکته قابل توجه در این مطالعه، این موضوع است که در همه تجربیات جهانی حمایت از خانوارهایک مساله اصلی، مساله «هدف‌گیری» (شناسایی و دسترسی به خانوارهای هدف)‌ بوده است؛ به‌طوری‌که فقط ایران بوده که برنامه اصلاح انرژی خود را با پرداخت نقدی یکسان برای همه همراه کرده است. به همین دلیل، یکی از چالش‌های اصلی سیاست‌گذاران در حال حاضر باید این پرسش باشد که برنامه حمایت از خانوار چگونه باید طراحی شود تا اولا هدف‌گیری نسبتا دقیقی برای شناسایی گروه‌های هدف حمایت داشته باشد؛ ثانیا بتواند آسیب‌های ناشی از افزایش قیمت انرژی را بر رفاه خانوار برطرف کند و ثالثا بتواند در توانمندسازی خانوارهای فقیر و خروج آنان از تله فقر نقش موثری ایفا کند. چرا که در طراحی اولیه این برنامه، وضعیت دولت از لحاظ دسترسی به درآمدهای نفتی بالا نسبتا مناسب بوده و به همین دلیل به نظر می‌رسد مسائلی مثل «قید بودجه» و در نتیجه، «تخصیص منابع محدود» چندان در سیاست‌گذاری دخیل نشده است، ولی در حال حاضر و با افت منابع، در ایران نیز مشابه سایر کشورهای جهان دولت باید شناسایی گروه‌های هدف و حمایت موثر از این گروه‌ها را در دستور کار خود قرار دهد تا بتواند هدف «کاهش فقر با حداقل بودجه» را تعقیب کند.به گفته محققان، برای سنجش «منافع» و بازدهی یک طرح هدفگیری، به سه مولفه آن توجه می‌شود: «هدف» (تمایل به حداقل کردن فقر یا حداکثر کردن رفاه اجتماعی)، «محدودیت بودجه» (بودجه دولت برای کاهش فقر) و «هزینه فرصت» (بین تعداد ذی‌نفعان تحت پوشش و مقدار پول قابل انتقال به ذی‌نفعان). در کنار منافع، هر طرح هدفگیری هزینه‌هایی نیز خواهد داشت که می‌توان آنها را در پنج دسته تقسیم‌بندی کرد: 1. هزینه‌های مدیریتی: شامل هزینه‌های «جمع‌آوری اطلاعات» مانند انجام روش آزمون ابزاری از خانواده‌ها یا آماده کردن یک نقشه فقر می‌شود. هرچه دقت بیشتری در شناسایی مدنظر باشد، هزینه‌های جمع‌آوری اطلاعات افزایش خواهد یافت. 2. هزینه‌های خصوصی: شامل هزینه‌هایی مثل «هزینه فرصت» در شیوه‌های جبرانی مثل برنامه‌های کار عمومی؛ یا در مقیاسی کوچک‌تر، هزینه‌های ناشی از اموری مثل «ایستادن در صف» یا هزینه‌های نقدی برای کسب مدارک مورد نیاز روش هدفگیری. 3. هزینه‌های غیرمستقیم: ممکن است خانواده‌ها رفتار خود را طوری تغییر دهند تا جزو ذی‌نفعان قرار گیرند. برای مثال، با وجود شرایطی برای حداقل دستمزد، برخی از خانواده‌ها ممکن است عرضه نیروی کار خود را کاهش دهند و در نتیجه خود را واجد شرایط دریافت یارانه کنند یا رفتارهای دیگری مثل افزایش مصرف کالای یارانه‌ای شده، تغییر محل زندگی، مهاجرت، یا تغییر مالکیت دارایی. 4. هزینه‌های اجتماعی: شناخته شدن خانوارهای فقیر ممکن است برای آنان هزینه‌های اجتماعی داشته باشد. اگر خانواده‌های فقیر به دلیل این هزینه‌ها از گرفتن یارانه‌ها و معرفی خود صرف‌نظر کنند، کارآیی روش برای رساندن منابع به فقیرترین افراد کاهش می‌یابد. 5. هزینه‌های سیاسی: طبقه متوسط معمولا از چنین طرح‌هایی حمایت می‌کند، ولی همراهی آنها در تمام مراحل قطعی نیست. به همین دلیل در نظر گرفتن این هزینه‌ها در یک برنامه کمک اجتماعی ضروری است. محدودیت‌های شناسایی در ایران یکی از مهم‌ترین چالش‌های برنامه حمایتی کنونی دولت در ایران، مساله شناسایی خانوارهای نیازمند است که برای آن طرح‌هایی مثل «حذف سه دهک برخوردار» از دریافت یارانه، مطرح شده است، ولی این طرح‌ها در مورد جزئیات فنی مکانیزم شناسایی و حذف خانوارهای غیرنیازمند، سکوت کرده‌اند. گزارش ارائه شده از سوی موسسه نیاوران، تاکید می‌کند که در شناسایی خانوارها، نباید «سادگی دهک‌بندی خانوارها در یک «نمونه» به امکان تعیین دهک خانوارها در سطح «جامعه» تعبیر شود.» بر اساس این پژوهش، ثابت شده است که خانوارهای دو دهک اول (20 درصد نیازمند جامعه) قطعا نیازمند حمایتند؛ اما مشکل اصلی اینجا است که سیاست‌گذار نمی‌داند کدام یک از خانوارهای جامعه در دهک اول قرار دارند. به عبارت دیگر، معیار دهک یک «معیار آماری» است که برای انجام «تحلیل‌های نظری مبتنی بر نمونه» قابل‌استفاده است؛ اما برای تعیین دهک خانوارهای جامعه، به اطلاعات درآمد و مخارج تک‌تک خانوارهای جامعه نیاز است، ولی دسترسی به این اطلاعات عملا وجود ندارد و تهیه آن نیازمند صرف زمان و هزینه زیادی است. این بررسی نشان می‌دهد که برای دهک‌های 1 و 2 شهری و روستایی، بیش از 30 درصد هزینه‌های خانوار در سال 1391 از طریق یارانه نقدی 45 هزار تومانی تامین شده است؛ بنابراین در صورتی که خانوار مستحقی به اشتباه متمکن تلقی شود، این خانوار سهم قابل توجهی از مخارج خود را از دست خواهد داد. همچنین، یک نکته قابل توجه در این یافته‌ها توجه به این موضوع است که خانوارهای زیرمجموعه صدک‌های 40 تا 90، از نظر هزینه‌ای شباهت بسیار زیای به هم دارند؛ بنابراین علاوه‌بر دشواری شناسایی خانوارها، حتی در صورت امکان شناسایی دقیق و بدون خطا، حذف بخشی از خانوارهای واقع در این صدک‌ها منجر به جابه‌جایی صدک‌ها و بروز هزینه‌های اجتماعی می‌شود. جابه‌جایی دهک‌ها با فرض شناسایی دقیق برای درک بهتر چالش استراتژی حذف خانوارها، می‌توان یک سناریوی فرضی برای حذف را در نظر گرفت که در آن یارانه سه دهک بالا حذف و منابع حاصله به یارانه سه دهک پایین اضافه شود. در این سناریو، به‌واسطه اختلاف اندک هزینه‌های خانوار در بین صدک‌ها، خانوارهای سه دهک پایین بر اثر افزایش یارانه دریافتی، در رده‌بندی گروه‌های درآمدی در حدود دو دهک ارتقا می‌یابند. همچنین حذف خانوارهای سه دهک بالا منجر به جابه‌جایی یک دهک در مرز دهک‌های هفت و هشت (در قسمت بالای توزیع) خواهد شد. این به آن معنی است که اجرای سناریوی یاد شده در مجموع به جابه‌جایی رفاهی 20 میلیون نفر منجر خواهد شد. این موضوع نشان می‌دهد که چالش اصلی یافتن یک مرز درآمدی جداکننده میان گروه‌های مختلف درآمدی است تا بر اساس آن مرز، از گروه‌های پایین درآمدی حمایت شود. از آنجا که هدف این است که این مرز جداکننده، خانوارها را به نحوی تفکیک کند که حمایت‌هایی که بر اساس آن انجام می‌شود موجب انتقال خانوارها به گروه‌های بالاتر درآمدی نشود، به نظر می‌رسد اختلاف میانگین مخارج کل صدک‌های بالایی با صدک‌های پایینی در محل برش نباید عدد کوچکی باشد. بر اساس محاسبات صورت گرفته در این بررسی، وضعیت رفاهی حدود 68 میلیون نفر از جمعیت کشور به گونه‌ای است که در مقایسه با سه صدک بالا و پایین خودشان تفاوت معناداری ندارد و در صورت تغییرات جزئی در درآمد، امکان جابه‌جایی آنها تا حدود دو دهک در رده‌بندی دهک‌های درآمدی وجود خواهد داشت. بنابراین حذف برخی از خانوارها در دهک‌های میانی، با پیچیدگی‌های زیادی همراه است. ارزیابی، طبقه‌بندی یا ترجیحات؟ مطالعه انجام شده از سوی موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی، هدف واحد و مشترک همه روش‌های «هدفگیری» را «شناسایی صحیح و موثر خانوارهای فقیر» دانسته و بر این مبنا، روش‌های هدفگیری را به سه گروه کلی تقسیم کرده است: روش‌های مبتنی بر ارزیابی فردی (Individual Assessment)، روش‌های طبقه‌بندی کردن (Categotical ) و روش‌های انتخاب بر اساس ترجیحات فرد (Self-Selection). الف- روش‌های مبتنی بر ارزیابی فردی:‌ در این روش یک مقام (معمولا یک کارمند دولت)، به‌طور مستقیم خانواده یا فرد را ارزیابی و تعیین می‌کند که آیا متقاضی واجد شرایط است یا خیر. این روش دشوارترین روش هدفگیری است. بهترین روش در این حوزه، «روش طلایی ارزیابی» نامیده می‌شود که در آن، اطلاعات (تقریبا) کامل درآمد یا ثروت خانوارها جمع‌آوری می‌شود، سپس اطلاعات جمع‌آوری شده با منابع مستقل، از جمله فیش حقوقی یا پرونده مالیات بر درآمد و اموال مقایسه می‌شود. این روش نیازمند وجود اطلاعات قابل اثبات در جامعه و همچنین ظرفیت اداری برای پردازش این اطلاعات و به‌روزرسانی مستمر و به موقع آن است. به دلیل وجود این پیش‌نیازها، استفاده از روش طلایی ارزیابی فردی در کشورهای در حال توسعه و فقیر بسیار نادر است. اما سازوکارهای ارزیابی فردی دیگری نیز وجود دارد که به دشواری روش طلایی نیست. سه مورد دیگر از روش‌های مبتنی بر ارزیابی فردی عبارتند از: آزمون ابزاری، ارزیابی فردی با «ابزار نمایه»، ارزیابی براساس اطلاعات از گروه‌های محلی. ب- روش‌های مبتنی بر طبقه‌بندی: در این روش، همه افرادی که در یک دسته مشخص مانند گروه سنی خاص یا منطقه خاص قرار دارند، واجد دریافت یارانه‌ شناخته می‌شوند. در این روش، واجد شرایط بودن براساس ویژگی‌هایی از فرد یا خانوار تعیین می‌شود که نسبتا آسان قابل مشاهده است و به سختی می‌توان با دستکاری یا دروغ، آنها را تغییر داد. «سن»، «جنسیت»، «قومیت»، «مالکیت زمین»، «ترکیب جمعیتی» یا «موقعیت جغرافیایی» نمونه‌های معمول استفاده شده در این روش است که به راحتی می‌توان آنها را بررسی کرد. افراد مسن و کودکان، دو گروه بسیار شایع در دریافت یارانه‌ها براساس این روش هستند. پ- روش‌های انتخاب براساس ترجیحات فرد: در این برنامه، پرداخت یارانه برای همه در نظر گرفته می‌شود، اما ابعاد یارانه طوری طراحی می‌شود که فقیرترین افراد/خانوار تشویق به استفاده شوند و ثروتمندان تمایلی به دریافت نداشته باشند و به‌صورت خودکار غربال شوند. این برنامه‌ها ممکن است شامل موارد زیر باشند: «ارائه شغل‌هایی با دستمزد پایین که فقط افراد با هزینه-فرصت کم حاضر به پذیرش آن باشند»، «محدودیت در پرداخت به‌صورتی باشد که مستلزم حضور در محل خاص و زمان خاص باشد و مثلا نیاز به ماندن در صف داشته باشد»، «عرضه کالاها یا یارانه‌هایی با ویژگی کالای پست، مانند گندم یا برنج کم‌کیفیت» و «محل عرضه خدمات در مناطقی باشد که فقرا تمرکز بیشتری دارند (درمانگاه یا مدرسه‌ای در محله‌ای فقیر) تا ثروتمند ناچار باشد هزینه‌های بالاتر (خصوصی و اجتماعی) برای دسترسی به آنجا بپردازد.» روش ابزار-نمایه در روش ابزار-نمایه (proxy means) که یکی از روش‌های اصلی هدفگیری از نوع «ارزیابی» است و در کشوری با مختصات ایران نیز قابل اجراست، هدف، تشخیص خصوصیات بارز خانوارهای دهک‌های پایین با استفاده از تحلیل داده‌های موجود است. با ترکیب این خصوصیات، ابزاری برای نمایان ساختن خانوارهای هدف به دست می‌آید. هر قدر خصوصیات یادشده بیشتر منحصر به دهک‌های پایین باشد و تشخیص آنها نیز کم هزینه‌تر باشد، روش ابزار-نمایه کارآتر خواهد بود. بر این اساس، شماری از خصوصیات خانوار را که قابل استفاده در این روش باشد، می‌توان معرفی کرد. مواردی مثل «بی‌سوادی سرپرست»، «اشتغال سرپرست»، «تعداد فرزندانی که در سن تحصیل دانش‌آموز نیستند» و «جنسیت سرپرست خانوار» را می‌توان به‌عنوان شاخص‌های متمایزکننده خانوارهای هدف مورد توجه قرار داد. به گزارش دنیای اقتصاد، در بین این موارد، خصوصیت‌هایی مثل «باسوادی سرپرست خانوار» و «تعداد فرزندان دانش‌آموز در سن تحصیل» خصوصیات خانوارهای دهک پایین را با خطای کمتری شناسایی می‌کند؛ اما خصوصیت‌هایی مثل «جنسیت» یا «اشتغال» سرپرست خانوار ممکن است با خطای «شمول خانوارهای متمکن در طرح حمایتی» همراه شود. بنابراین اگرچه یکی از خصوصیات خانوارهای دهک اول (دهک فقیر)، درصد بالای خانوارهای با سرپرست زن و با سرپرست بیکار است، نباید در شناسایی گروه هدف صرفا به این دو ویژگی اکتفا کرد. روش‌های شناسایی در جهان بر اساس مطالعات صورت گرفته، در حالی که هر یک از کشورهای جهان برنامه‌های حمایتی بسیاری را اجرا کرده‌اند، بیشتر آنها به مستند کردن تنها یک برنامه پرداخته‌اند. با توجه به اطلاعات موجود، اگر برنامه‌های حمایتی بر اساس روش هدف‌گیری مقایسه شوند، اولین نکته قابل توجه این است که در برنامه‌های حمایتی ترکیبی از روش‌های هدف‌گیری استفاده شده است. به‌عنوان مثال، در 122 برنامه حمایتی که در 54 کشور جهان اجرا شد (بر اساس پژوهش دیوید کودی و دیگران)، 253 روش مختلف هدف‌گیری استفاده شده است. روش طبقه بندی جغرافیایی، هدف قرار دادن کودکان، آزمون ابزاری و هدف قرار دادن سالمندان به ترتیب مرسوم‌ترین روش‌های هدف‌گیری بوده‌اند. این بررسی نشان می‌دهد در مناطق مختلف جغرافیایی روش‌های هدف‌گیری متفاوتی محبوبیت دارند. بسیاری از برنامه‌های حمایتی شرق اروپا و آمریکای لاتین از روش هدف‌گیری «آزمون ابزاری» و «ابزار نمایه»‌ استفاده کرده اند که ظاهرا میراث دوران برنامه‌ریزی متمرکز در شرق اروپا است. در خاورمیانه و شمال آفریقا، اجرای برنامه‌های متعدد یارانه‌های مواد غذایی توضیح می‌دهد که چرا روش‌های انتخاب براساس «ترجیحات فرد»، در این مناطق غالب است. در کشورهای آمریکای لاتین از طبقه‌بندی جغرافیایی استفاده شده است، اما معمولا ترکیب «ارزیابی فردی» و «هدف قرار دادن کودکان» مورد استفاده بوده است. در جنوب آفریقا طبقه‌بندی جغرافیایی بیش از دیگر روش‌ها مورد استقبال قرار گرفته است. همچنین نتایج نشان می‌دهد برنامه‌هایی که گروه هدف آن کودکان بوده‌اند، در هدف قرار دادن افراد فقیر بسیار موفق‌تر از برنامه‌هایی عمل کرده‌اند که گروه هدف آن سالمندان بوده‌اند. البته در برخی از برنامه‌های حمایتی، روش‌های خاصی از هدف‌گیری به کار گرفته شده‌اند. برای مثال، در برنامه‌های کار عمومی، روش طبقه‌بندی جغرافیایی یا شناسایی فرد به کار گرفته شده است. 6 توصیه برای هدفمند کردن هدفمندی پژوهش انجام شده، تاکید می‌کند که آنچه در سال 1389 برای حمایت از خانوارها در کشور اجرا شد، تجربه‌ای منحصربه‌ فرد و یگانه بود و در هیچ کشوری مشابه آن وجود نداشته است. زیرا هدف از برنامه‌های حمایت از خانوار، حمایت از گروه‌های آسیب‌پذیر است؛ بنابراین پرداخت نقدی به‌صورتی فراگیر، بدون هدف‌گیری گروه آسیب‌پذیر، بدون اعمال شروطی برای دریافت یارانه (با هدف گسترش آموزش و بهداشت) و بدون طراحی سازوکاری برای ورود و خروج افراد از جمیعت یارانه‌بگیر، با هیچ یک از اهداف برنامه‌های حمایت از خانوار همخوانی ندارد و بنابراین نیازمند اصلاحات جدی در مراحل بعدی است. در این راستا، پنج توصیه اساسی قابل طرح است: 1- حمایت از خانوارها باید به‌صورتی هدفمند معطوف به حمایت از گروه‌های آسیب‌پذیر باشد. 2- خطای نوع اول (عدم پوشش خانوارهای فقیر) و خطای نوع دوم (پوشش خانوارهای غیرفقیر) باید به حداقل برسد (البته با اولویت حداقل بودن خطای نوع اول).3- برای حمایت هدفمند، باید از روش‌های هدف‌گیری و شناسایی خانوارهای فقیر استفاده کرد.4- برنامه حمایتی را باید به گونه‌ای طراحی کرد که اجرای مراحل بعدی اصلاح در بازار انرژی را با مقاومت‌های اجتماعی روبه‌رو نکند.5- این برنامه باید قادر باشد بخشی از ناکارآیی و مشکلات روش حمایت فعلی را برطرف کند.6- برنامه حمایت از خانوار باید در آینده تبدیل به یک نظام تامین اجتماعی سراسری شود.