ده الزام توسعه صنعت معدنکاری ایران

سهم بخش معدن در GDP کشور ما رقم ناچیز 0.98 درصد[1] بوده و این در حالی است که در بدبینانه‌ترین حالت ایران صاحب یک درصد ذخایر معدنی جهان و از جمله کشورهای غنی معدنی محسوب می‌شود. این بدان معناست که فرصت افزایش دست کم بیش از 5 برابری درآمد خود از بخش معدن دور از دسترس نیست.

ذخایر معدنی هرچند از لحاظ ماهیت، به مانند نفت جزیی از منابع طبیعی محسوب می‌شوند، اما به دلیل پراکندگی جغرافیایی گسترده (عمدتا در مناطق کم برخوردار)، اشتغال‌زایی بالاتر و همچنین عدم انحصار دولتی و صنعتی (وجود هزاران معدن‌دار در کشور)، پتانسیل تاثیرگذاری بسیار بیشتری نسبت به نفت در توزیع ثروت ناشی از تولید برای مردم کشور دارد.

با این حال قوانین، رویکردها و استراتژی‌های معدنکاری در کشور به گونه‌ای تنظیم شده که مانع توسعه این صنعت بوده و صرفا در جهت افزایش درآمد دولت یا تامین ارزان نهاده برای حلقه‌های پایین‌تر بوده است. به عنوان نمونه حقوق دولتی معادن از حدود هزار و چهارصد میلیارد تومان سال 97، به 10 هزار میلیارد تومان[2] در بودجه سال 1400 رسیده که هیچ تناسبی با رشد واقعی این بخش ندارد. در همین زمان، ده‌ها بخشنامه‌ ضد توسعه‌ای در جهت محدود کردن فعالیت معادن از جمله وضع عوارض و تیک‌های صادراتی، مشمول قرار دادن همه معادن در تبصره 43 قانون برنامه ششم و... صادر شده است.

برای تولید و دستیابی به این ثروت و ورود به باشگاه کشورهای معدنی، نیازمند «انقلاب معدنی» در کشور هستیم. از این رو در جهت دستیابی به شعار «تولید؛ پشتیبانی‌ها، مانع‌زدایی‌ها» در حوزه معدن و همچنین ایجاد انقلاب معدنی با هدف توسعه قابل توجه اقتصادی کشور و افزایش اشتغال‌زایی، پیشنهاداتی به صورت خلاصه در دو بخش کلی «رویکردها و اولویت‌ها» و «نهاده‌سازی و حمایت‌های حقوقی» تنظیم شده است. طی سالیان گذشته توسط تشکل‌های معدنی برای هر بخش، برنامه‌ها و پیشنهادات تفصیلی آماده شده است که به اختصار در ادامه می‌آید:

الف. رویکردها و اولویت‌ها

1.تغییر استراتژی‌ بر اساس ارزش افزوده

امروزه در کشورهای بزرگ معدنی دنیا، بر اساس استراتژی زنجیره‌ها بر مبنای عرضه و تقاضا و مبتنی بر ارزش افزوده (میزان ستانده باقی‌مانده پس از کسر نهاده‌ها) تنظیم‌گری انجام می‌شود و لزوما به سمت تکمیل همه حلقه‌ها و زنجیره‌های صنعتی برای همه مواد معدنی نمی‌روند. برای نمونه دو کشور استرالیا و برزیل به عنوان صاحبان بزرگ‌ترین ذخایر سنگ‌آهن دنیا، جهت کسب ارزش افزوده بیشتر، تا 90 درصد سنگ آهن استخراج شده خود را هر ساله صادر می‌کنند و 10 درصد باقی مانده صرفا برای تولید فولادآلیاژی، های‌تک و مرغوب صرف می‌شود. یکی از مصادیق رویکرد غیراقتصادی در ایران به ارزان‌فروشی اجباری سنگ آهن و سوبسیدهای سنگین انرژی برای تحقق شعار «مبارزه با خام فروشی» است که در عمل سبب ایجاد ارزش افزوده منفی در بخش مهمی از زنجیره‌های معدنی-صنعتی و به ویژه زنجیره آهن و فولاد به عنوان پیشران معادن و صنایع کشور شده است.

در سال‌های گذشته تاکید بر شعار «مبارزه با خام فروشی» واجد ابهامات فراوانی بوده و آسیب‌های زیادی به بخش معدن و کل اقتصاد کشور وارد کرده است. چرا که شرایط اقتصادی، جغرافیایی، دسترسی به آب، کیفیت مواد معدنی، وجود یا عدم وجود صنایع تکمیلی و... باید مبنای تصمیمات استراتژیک اقتصادی در زمان و مکان خاص خود باشد و نمی‌توان یک سیاست را همواره برای همه رشته‌ها در پیش گرفت. برای نمونه اعمال غیرقانونی عوارض صادراتی 25 درصدی (از قیمت صادراتی و نه سود) و محدودیت کلیک صادرات (امضای طلایی)، ارزش ماهانه صادرات سنگ آهن از 157 میلیون دلار در مرداد 98 را به حدود 9 میلیون دلار در پاییز سال 99 رساند. سیاستی که در جهت حمایت از بخش فولادسازی کشور تنظیم شده بود اما بر خلاف انتظار سیاست‌گذاران، در عمل کمکی به تامین نیاز داخل و یا افزایش صادرات حلقه بعدی نکرد و شاهد کاهش 18 درصدی صادرات و افزایش 50 درصدی واردات برخی محصولات فولادی در سال 99 بودیم.

2.توجه ویژه به معادن کوچک مقیاس

 حمایت‌های قانونی و مالی دولت‌ها در معادن بزرگ مقیاس متمرکز شده و اصولا قوانین، آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها هیچ نسبتی با شرایط معدنکاری در مقیاس کوچک نداشته‌اند. این درحالی است که 85 درصد اشتغال بخش معدن، در معادن کوچک مقیاس صورت گرفته و این معادن 73 درصد از سهم تولید را به خود اختصاص داده‌اند. افزایش اشتغال‌زایی، کاهش فساد اداری و افزایش شفافیت از ویژگی‌های عمومی بنگاه‌های کوچک مقیاس است. از سوی دیگر معادن کوچک مقیاس، فرصتی بزرگ برای توسعه اکتشافات در کشور محسوب می‌شوند که در بخش اکتشافات در این خصوص توضیح داده خواهد شد. تشکیل کارگروه احیای معادن کوچک مقیاس در ایمیدرو اقدامی موثر اما ناکافی با توجه به مقیاس این صنعت بوده است.

3.توسعه اصولی اکتشافات

در حالی که در چین و استرالیا سالیانه بین 5 تا 8 میلیون متر حفاری اکتشافی صورت می‌گیرد، از آغاز فعالیت مدرن معدنکاری در ایران از سال 1317 تا 1398، در کل حدود 6 میلیون متر حفاری صورت گرفته است. از این رو لازم است با رویکردی اصولی از جمله پیشنهادات ذیل، جهشی در حوزه اکتشافات صورت گیرد:

آزادسازی اطلاعات مقدم بر آزادسازی پهنه‌ها و محدوده‌ها: اطلاعات پایه معدنی به طور وسیعی در سازمان زمین‌شناسی، سازمان انرژی اتمی و وزارت نفت تهیه و محبوس شده‌اند. لازم است پیش از آزادسازی محدوده‌ها و پهنه‌ها، نسبت به آزادسازی این اطلاعات در جهت توسعه اکتشافات اقدام شود.

اولویت‌بخشی به اکتشاف خوشه‌ای نسبت به اکتشاف پهنه‌ای: 12 هزار پروانه بهره برداری معدن، عمدتا به صورت کوچک مقیاس در کشور وجود داشته که اکتشافات اولیه و تفصیلی در آنها صورت گرفته و زیرساخت‌های حقوقی و عملیاتی اولیه‌ای مانند مجوزها و احداث جاده انجام شده است. این معادن نزدیک‌ترین مسیر برای افزایش ذخایر موجود و بهترین نقشه راه برای کشف معادن بزرگ ذخایر بوده و لازم است نسبت به امکان انباشت سرمایه، فعال‌سازی و ایجاد مشوق‌های لازم جهت ایجاد اکتشافات خوشه‌ای، در کنار اکتشافات پهنه‌ای اقدام شود.

افزایش قابل توجه بودجه سازمان زمین‌شناسی در جهت توسعه اکتشافات پایه، به عنوان سرمایه‌گذاری عظیم و ضروری در بخش معدن کشور محسوب می‌شود. طبیعتا در صورتی که از بخش معدن، درآمدزایی در حد صنعت نفت را انتظار داشته باشیم، لازم است بودجه‌های اکتشافی نیز به صورت متناسب افزایش یابد. اکنون بودجه سالانه سازمان زمین‌شناسی آمریکا (USGS) حدود یک میلیارد دلار است. این در حالی است که بودجه سازمان زمین‌شناسی در ایران تنها حدود 140 میلیارد تومان (5.8 میلیون دلار) است. به نظر می‌رسد جهت توسعه اکتشافات پایه‌ای، لازم است بودجه این سازمان، از محل حقوق دولتی ماخوذه دست کم به بیش از 5 برابر وضعیت موجود افزایش یابد.

4.اولویت‌بخشی به تامین تجهیزات و ماشین‌آلات مورد نیاز

بر اساس مطالعات اتاق بازرگانی، بیش از 43 درصد هزینه‌های عملیاتی معادن مربوط به ماشین آلات استخراجی است. تامین به موقع و ارزان‌قیمت ماشین‌آلات معدنی، تاثیر قابل توجهی در اقتصادی شدن سرمایه‌گذاری، کاهش نرخ استهلاک، توسعه معدنکاری و افزایش بهره‌وری خواهد داشت. با این حال برخی رویکردهای انحصاری دولت از تولیدکننده ماشین‌آلات معدنی (هپکو) و ممنوعیت و محدودیت‌های وضع شده وارداتی به ویژه ماشین آلات دسته دوم، آثار فاجعه‌باری در بخش معدن به جا گذاشته است. تولید این شرکت در بهترین سال‌های فعالیت خود کمتر از 2 هزار دستگاه بوده و البته در سال‌های اخیر به 30 دستگاه در سال نیز رسیده است که این اعداد به هیچ وجه پاسخگوی نیاز 6 هزار معدن فعال (از 12 هزار پروانه) در کشور نیست و کمبود تجهیزات به نقطه بحرانی در کشور رسیده است. از این رو لازم است ضمن حمایت هوشمندانه و زمان‌بندی شده از تولیدکنندگان داخلی در بخش تسهیلات و انتقال تکنولوژی، واردات در این بخش نیز تسهیل شود. نکته قابل توجه آن که برخی از مسئولان واردات ماشین‌آلات معدنی را با واردات خودرو مقایسه کرده، حال آن که ماشین‌آلات معدنی از نوع سرمایه‌گذاری و کمک به رونق تولید محسوب شده و با توجه به مشتریان مشخص و کارکرد تخصصی آن، تسهیل واردات در این بخش منجر به دلالی و سفته‌بازی نخواهد شد.

ب. نهادسازی و حمایت‌های حقوقی

5.تشکیل وزارت معادن

مقام معظم رهبری در سال 98 به این موضوع اشاره داشتند که «یکی از بهترین جایگزین‌ها برای صادرات نفت، حوزه معدن است». با این دورنما و با توجه به نقش بی‌بدیل معدن در یک دهه آینده اقتصاد ایران، لازم است دگردیسی اساسی در مدیریت این بخش صورت پذیرد. از این رو پیشنهاد می‌شود نسبت به تشکیل وزارت معادن به طور مستقل اقدام شود.

مدیریت ذخایر طبیعی در کشورهای بزرگ معدنی اصولا به صورت متمرکز صورت می‌گیرد. در کشورهایی مانند شیلی و برزیل که همزمان دارای ذخایر نفتی و معدنی هستند، وزارت معدن و انرژی و در سایر کشورهایی مانند چین و استرالیا، وزارت منابع طبیعی (متشکل از معادن، نفت، محیط زیست) شکل گرفته و اصولا مدیریت همزمان صنعت و معدن، به دلیل ماهیت متفاوت آنها از یکدیگر، در دنیا در دو وزارتخانه جدا از هم صورت می‌گیرد. از این رو روش دوم تغییر نهادی در مدیریت حوزه معدن، ادغام بخش‌های منابع طبیعی، محیط زیست انرژی و معدن و تشکیل وزارت منابع طبیعی (Natural Resources) در جهت مدیریت یکپارچه آنهاست.

تقویت صندوق بیمه سرمایه گذاری فعالیت‌های معدنی

صندوق بیمه سرمایه گذاری فعالیت‌های معدنی به منظور تحقق توسعه پایدار در بخش معدن، ایجاد تضمین و امنیت سرمایه گذاری در فعالیت‌های معدنی و همچنین هدایت و راهبری این سرمایه گذاری در راستای اهداف کلان کشور شکل گرفته است. اما سرمایه 500 میلیارد تومانی این صندوق، حتی در صورتی که به وعده افزایش 100 درصدی آن در سال 1400 عمل شود، به هیچ وجه کفاف اهداف و وظایف تعیین شده را نمی‌دهد. معنای سرمایه 500 میلیارد تومانی آن است که سهم سرانه هر معدن در ایران از این صندوق کمی بیش از 41 میلیون تومان خواهد بود که عملا هیچ کمکی به بخش معدن نخواهد کرد. از این رو پیشنهاد می‌شود زمینه دسترسی به منابع مالی دست‌کم به 10 هزار میلیارد تومان در سال و اعتبار 7 برابری آن فراهم شود.

6.بهره‌مندی معادن نمونه از امتیازات مناطق ویژه

بر اساس مطالعات انجام شده در دانشگاه علامه‌طباطبایی، مناطق ویژه اقتصادی تاثیر اجتماعی و اقتصادی مثبتی روی مردم آن منطقه داشته و سبب کاهش فقر و افزایش رفاه می‌شود. از سوی دیگر پراکندگی جغرافیایی معادن و استقرار بسیاری از آنها در مناطق کم برخوردار، فرصت مهمی برای اشتغال‌زایی و توسعه منطقه‌ای فراهم می‌کند. از این رو در جهت توسعه معدنکاری اصولی و استاندارد لازم است نسبت به شناسایی محدوده‌های نمونه معدنکاری (بر اساس ضوابط تعریف شده از سوی نظام مهندسی معدن) اقدام کرده و این مناطق از امتیازات مناطق ویژه اقتصادی بهره‌مند شوند.

7.رفع حبس 95 درصد از محدوده‌‌های قابل کانی‌زایی

با کسر مناطق شهری، روستایی، صنعتی، نظامی، جاده‌ها و...، عملیات معدنکاری تنها در 5 درصد مناطق کانی‌زایی در کشور در حال انجام بوده که نیمی از این ظرفیت نیز تعطیل، نیمه تعطیل یا در حال اکتشاف است. در مقابل حدود 79 درصد این مناطق در اختیار سازمان‌های محیط زیست و منابع طبیعی و 16 درصد در دست سازمان انرژی اتمی است. در چنین شرایطی ذخایر غنی بسیاری کشف نشده و غیرقابل استخراج در کشور باقی مانده‌اند. این در حالی است که با تدوین ضوابط زیست‌محیطی، در بسیاری از کشورهای دنیا در میان جنگل‌ها معدنکاری در حال انجام بوده و پس از اتمام عملیات معدن‌کار نسبت به احیای وضعیت زیست محیطی معدن اقدام می‌کند. همچنین ضوابط مشخص و شفافی در خصوص مناطق حبس‌شده توسط سازمان انرژی اتمی وجود ندارد.

8.سرمایه‌گذاری مجدد درآمد معادن در بخش

بر اساس ماده 12 قانون اصلاح معادن (مصوب سال 90)، 65 درصد حقوق دولتی معادن به وزارت صمت برای اجرای بهینه تکالیف و ماموریت‌های توسعه بخش معدن و صنایع معدنی کشور، 15 درصد به اعتبارات استانی برای ایجاد زیرساخت و رفاه توسعه شهرستان با اولویت بخشی به منطقه‌ای که معدن در آن واقع شده است و 12 درصد به وزارت جهاد کشاورزی جهت احیا و بازسازی محل عملیات معدنی اختصاص یابد.

بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، میزان تخصیص یافته از سهم حقوق دولتی برای توسعه بخش معدن، همواره کمتر از 50 درصد بوده (که صرف هزینه‌های جاری و عمومی می‌شود نه توسعه‌ای) است. همچنین وزارت جهاد کشاورزی نسبت به احیا و بازسازی محل عملیات معدنی تاکنون اقدامات موثری انجام نداده است. از این رو پیشنهاد می‌شود ضمن ضرورت عمل به قانون و تخصیص 100 درصد درآمدهای وصول شده بر اساس قانون، با تشکیل صندوق توسعه ملی معدنکاری در کشور، نسبت به سرمایه‌گذاری مجدد درآمدها در بخش معدن و به ویژه در حوزه اکتشافات و تامین ماشین‌آلات و همچنین افزایش بودجه سازمان زمین‌شناسی و صندوق بیمه سرمایه‌گذاری فعالیت‌های معدنی اقدام شود.

9.پنجره واحد مجوزهای معدنی

با وجود تاکیدات قانونی در ماده 7 قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار، ایجاد پنجره واحد صدور مجوزهای فعالیت اقتصادی در بخش معدن محقق نشده و دریافت مجوزهای معدنکاری و تمدید آنها، با پروسه‌ای بسیار طولانی، بوروکراسی سنگین و عدم شفافیت مواجه است. ضروری است نسبت به راه‌اندازی این پنجره واحد و حذف مجوزها و فرایندهای غیرضروری اقدام شود.

10.تشکیل شعب ویژه معادن

قانون معادن ایران با 36 ماده و آیین نامه اجرایی آن با 136 ماده از جمله قوانین بسیار تخصصی در کشور محسوب می‌شوند. از سوی دیگر برآوردها نشان می‌دهد در چند سال گذشته بیش از 300 بخشنامه و آیین‌نامه در حوزه معدن صادر شده و سازمان‌ها و نهادهای مختلف دولتی نیز توافقنامه‌های داخلی برای تصمیم‌گیری در حوزه معدن امضا کرده‌اند. این موارد نشان می‌دهد کار قضاوت در حوزه معدن بسیار تخصصی و حساس است. از سوی دیگر پرونده‌های معدنی بعضا سال‌ها در دادگاه‌های کشور معطل مانده که این موضوع سبب تعطیلی معادن به عنوان انفال جامعه و ورود ضرر و زیان به کل جامعه می‌شود. از این رو پیشنهاد می‌شود ذیل دادگاه‌های ویژه اقتصادی، شعبه ویژه معدن در استان‌ها راه‌اندازی شود.

نتیجه‌گیری

معدنکاری برداشت ثروت نیست؛ معدنکاری کشف و تولید ثروت محسوب می‌شود. این تصور که معدنکار برداشت کننده ثروت است، یک تصور پیشاصنعتی و سنتی است. معدنکاری در دنیای امروز واجد پیچیدگی‌های فنی، اقتصادی و اجتماعی فراوانی است که از مرحله اکتشاف آغاز شده و در نهایت به تولید مواد اولیه صنعت و ثروت آفرینی می‌انجامد.

در کشور ما معدنکاری به هیچ وجه متناسب با ذخایر و ثروت عظیم انباشته شده صورت نمی‌گیرد و مردم ایران، از فرصت بزرگ خلق و تولید ثروت معدنی، ایجاد انباشت سرمایه‌ مولد و در پی آن سرمایه‌گذاری‌های بزرگ توسعه‌ای از درآمد حاصله، محروم شده‌اند.

ایجاد بستر نهادی و قانونی امن برای سرمایه‌گذاری، منجر به توسعه سریع و توقف‌ناپذیر بخش معدن خواهد شد که می‌تواند مطابق با توصیه رهبر انقلاب، جایگزین صنعت نفت باشد. توسعه این رشته، با توجه به پراکندگی جغرافیایی در مناطق محروم و مردمی و غیر انحصاری بودن آن، اثرات اجتماعی و اقتصادی ماندگاری خواهد داشت و منجر به بازتوزیع ثروت و کاهش شکاف‌های اجتماعی در مناطق مختلف خواهد شد.

در شرایطی که فضای کار معدنکاری تسهیل و بسترهای جذب سرمایه‌گذاری و توسعه بخش فراهم شود، می‌توان از معدنکاران انتظار جدی‌تری داشت که نسبت به سرمایه‌گذاری در اکتشافات تفصیلی، بهره‌برداری اصولی از ذخایر با نگاه بلند مدت، به حداقل رساندن آسیب‌های زیست محیطی، همچنین بازسازی معدن و ایفای مسئولیت‌های اجتماعی خود اقدام کنند.