چه انتقاداتی به طرح اصلاح قانون بانک مرکزی مطرح است؟ / پاسخ طراحان به پرسش های کارشناسان
به دنبال بررسی طرح قانون بانک مرکزی در مجلس، اقتصادآنلاین هفته گذشته با برگزاری نشستی به بررسی نظرات موافقین و مخالفین این طرح پرداخت.
اقتصادآنلاین - صبا نوبری؛ در این نشست که در کلاب‌هاوس اقتصادآنلاین برگزار شد؛ جمعی از اقتصاددانان کشور حضور داشتند و سید احسان خاندوزی، نایب رییس مجلس و محمدحسین حسینی زاده بحرینی، رییس کمیته پولی به عنوان طراحان این طرح به پرسش‌ها و ایرادات منتقدان پاسخ دادند که مشروح آن را در ادامه می‌خوانید.
پیشنهادات هنوز قابل اجرا است
علی مروی، اقتصاددان در ابتدای این برنامه گفت: برای تدوین این طرح ساعت‌ها کار با دقت انجام شده است و نظرات تمامی گروه‌های دخیل در طراحی آن لحاظ شده است. این طرح در مجلس قبل به دلایل مختلف تصویب نشد و بعضی از نمایندگان که در مجلس قبل همکاری نکرده بودند در ابتدای این مجلس خودشان از روی عذاب وجدان برای این طرح امضا جمع کردند. گروه پولی و بانکی مرکز پژوهش‌ها و مجلس فعلی هم بسیار همکاری کردند. این طرح پس از جمع بندی در این مجلس، چند روز پیش وارد صحن علنی شد و کلیاتش رای آورد و باید تاکید کنم در حال حاضر پیشنهادها و نظرات کماکان قابل اجرا است.
خلق پول توسط بانک‌ها، عامل اصلی رشد نقدینگی
حسین‌زاده بحرینی، نماینده مجلس و یکی از طراحان این طرح در این برنامه گفت: سال ۱۳۸۰ اولین بانک خصوصی در جمهوری اسلامی ایران تاسیس شد و خصوصی‌سازی در صنعت بانکداری با ابلاغ تفسیر جدید از اصل ۴۴قانون اساسی ادامه پیدا کرد.
وی ادامه داد: از ابتدای سال ۸۰ تا پایان ۹۹ تولید ناخالص داخلی ۳6 درصد رشد کرد و نقدینگی در همین مدت ۱۳۲.۵درصد رشد کرده است. البته ممکن است دلایل مختلفی مثل تحریم برای این مقدار پایین رشد عنوان شود که من آن را تا این حد که بزرگنمایی می‌شود قبول ندارم.
بحرینی با بیان اینکه دو موتور خلق نقدینگی، اضافه برداشت بانک‌ها از بانک‌مرکزی و چاپ پول توسط بانک‌مرکزی به دلیل جبران کسری بودجه دولت است، افزود: هرکسی که آمارها را ببیند می‌فهمد که آنچه عامل این رشد نقدینگی است، پول‌هایی است که توسط بانک‌ها خلق شده و بانک‌مرکزی هم به دلیل فشاری که دولت بر این نهاد وارد می‌کند در رشد نقدینگی نقش داشته است.
این نماینده مجلس خاطرنشان کرد: در تمام این ۲۰سال به دلیل عدم وجود یک بانک مرکزی عالم، عاقل و مستقل و بااقتدار بانک‌های دولتی دنباله‌رو بانک‌های خصوصی شدند و این میزان نقدینگی توسط بانک‌ها خلق شد و تا زمانی که بانک‌مرکزی مستقل نشود و افراد متخصص هم در آن به کار گرفته نشوند این دو موتور خلق نقدینگی با قدرت کار خواهند کرد.
بحرینی همچنین تاکید کرد: نامه‌ای توسط 100 مدیر بانکی به رهبری نوشته شده است که متاسفانه 3 مدیرکل سابق هم در آن هستند و تنها روی ماده 55 دست گذاشتند که آن هم ماده‌ای است که نظارت بانک مرکزی را به نظارتی موثر تبدیل می‌کند و من به شوخی (که البته پشت این شوخی جدی هستم) گفم شرط می‌بندم این نامه را یک مدیر بانک خصوصی نوشته است.
کنترل خلق پول، افزایش نظارت و تنظیم‌گری سه هدف این طرح
سید احسان خاندوزی یکی دیگر از نمایندگانی که از طراحان اصلاح قانون بانک‌مرکزی است گفت: من گرچه با یکی از نکات مهم طرح بانک مرکزی که محوریت هیات عالی بجای محوریت رییس کل را مطرح می‌کند مخالفتی دارم اما قائل به این بودم که حتما باید اصلاحاتی در بانک‌مرکزی با یک لایحه بنیادی صورت بگیرد اما تجربه سه دولت اخیر نشان داد که تقریبا اراده‌ای برای اینکار وجود ندارد زیرا نیروهای اقتصاد سیاسی که از طرح بانک مرکزی منتفع می‌شوند برایندشان به قدری پیچیده است که داخل دولت قابل جمع بندی نیستند و بعید می‌دانم که در دولت بعدی هم این کار انجام شود.
وی گفت: سه هدف اصلی طرح قانون بانک‌مرکزی این است که خلق پول بانک‌مرکزی ضابطه‌مندی پیدا کند زیرا این خلق پول عنصر اصلی پایه‌گذاری تورم است و هدف دوم این بود که خلق پول بانک‌ها قاعده‌مند شود و هدف سوم هم این است که در بخش واقعی اقتصاد و نیازهای توسعه ای بانک‌ها بهره مند شوند.
مقابل این سه هدف دقیقا جریان هایی هستند که از تغییر شاکی هستند. یک گروهی که نمی‌خواهند سلطه بودجه ای دولت بر بانک مرکزی پایان یابد، گروه دوم طبقه جدی از بانکداران کشور هستند که نمی‌خواهند تحت ضابطه کار کنند و در هدف سوم هم بخشی از کلاسیک های اقتصادی که معتقدند بانک نقش آفرینی در بخش واقعی اقتصاد ندارد.
من از نامه اخیر هیات عامل بانک مرکزی تعجب کردم که چرا یک نهاد باید با طرحی که منجر به استقلال او می شود مخالفت کند زیرا در جریان بند بند این طرح بودند و در جلسات خصوصی مطالب دیگری را مطرح می‌کردند اما آنچه در عموم گفتند تفاوت دارد.
مزایا و معایب طرح قانون بانک‌مرکزی از دید یک اقتصاددان
محمدرضا داوود الحسینی، اقتصاددان درباره مزایای این طرح گفت: این طرح گامی بلند و رو به جلو در نظام بانکداری کشور است که نگاهی به روز و جامع به بانک‌مرکزی، ثبات قیمت‌ها، اشتغال، ثبات مالی و بانک‌ها دارد. همچنین استقلال بانک‌مرکزی در آن به شدت جدی گرفته شده و در بحث اضافه برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی به طور صریح برخورد شده است. در مقوله بازار ارز، عدم اجبار بانک‌مرکزی به خرید ارز از دولت و الزام بانک‌مرکزی به خرید و فروش ارز با نرخ بازار از نکات مهم و مثبت این طرح است. افزایش نظارت بانک‌مرکزی بر ترازنامه بانک‌ها و هیات عالی مستقل از دولت از دیگر مزایای این طرح است که می‌توان به آن اشاره کرد.
این اقتصاددان درباره نکات منفی این طرح که نیاز به اصلاح دارد گفت: قانون و مقررات در کنار یکدیگر قرار گرفته است، مسئولیت و اختیارات هیات عالی به درستی عنوان نشده و بانک‌مرکزی در این طرح بسیار بزرگ است.
ایجاد ابزار و رفع موانع برای نظارت بر بانک‌ها
میثم خسروی، کارشناس امور بانکی در این برنامه گفت: وضعیت سلامت بانک‌ها در کشور بر کسی پوشیده نیست که از وضع استاندارد بسیار دور است. این اوضاع با تاسیس بانک‌های خصوصی ایجاد شد و کمترین اقتصاددانی است که معتقد باشد نیاز به اصلاح قانون برای بهبود این وضعیت وجود ندارد.
وی ادامه داد: بانک‌مرکزی همیشه یکی از بهانه‌هایش برای عدم نظارت صحیح بر عملکرد بانک‌ها، فقدان ابزارهای مورد نیاز بود و در این طرح هم ابزارهای خوبی برای تقویت این نظارت تعبیه شده است؛ البته این نظارت ضعیف به واسطه وجود موانعی هم بوده که یکی از مهم‌ترین آن‌ها عدم استقلال بانک‌مرکزی از اشخاص تحت نظارت بود و باید دقت کرد استقلال بانک‌مرکزی از بانک‌ها کمتر از استقلال این نهاد از دولت اهمیت ندارد و این طرح این موانع را هم برطرف می‌کند.
چاپ اوراق بدهی دولتی سقفی ندارد!
محسن یزدان پناه، پژوهشگر اقتصادی در این برنامه گفت: ما تا نتوانیم بودجه دولت را در دست بگیریم استقلال بانک‌مرکزی محقق نخواهد شد؛ تا زمانی که دولت اوراق چاپ کند که می‌تواند، همان اتفاق قبلی خواهد افتاد.
از طرفی مجلس هم تکالیفی بر نظام بانکی تکلیف می‌کند که کم از دولت ندارد و هیات عالی هم موظف به انجام آن است و باید دقت کنیم چقدر با چشم باز عمل کنیم که اقداماتی که انجام می‌شود، به نفع اقتصاد ایران باشد.
بحرینی هم در ادامه گفت: کاری که ما می‌کنیم بخشی از برنامه بزرگ است، ما یک قاعده‌گذاری برای بدهی دولت می خواهیم که در قانون برنامه ششم مشخص شده و سقف استفاده دولت مشخص است. در حالتی دولت می‌تواند بی رویه اوراق چاپ کند که ضابطه‌ای برای او وجود نداشته باشد اما الان وجود دارد.
همچنین طبق قانون اساسی مجلس مافوق بانک‌مرکزی است و باید به مصوبات او عمل کند و ما قصد داریم سیاست‌های کلی نظام بانکداری تدوین و ابلاغ شود که این سیاست ها جاهایی را برای ورود مجلس ممنوع می‌کند اگر مخالف سیاست‌های کلی باشد؛ همان سیاست‌هایی که الان در دست تدوین است.
چرا عزل رییس کل بانک‌مرکزی در قانون آسان است؟
سید مهدی بنی طبا، کارشناس مرکز پژوهش های مجلس در این برنامه درباره ابهام در خصوص عزل رییس کل و مقایسه آن با اعضای غیراجرایی پرسید و گفت چرا عزل رییس کل نسبت به اعضای غیراجرایی بسیار ساده طراحی شده است؟
بحرینی در پاسخ گفت: مهم‌ترین محدودیت قانونگذار قانون اساسی است و ما داریم قانون عادی می‌نویسیم و شورای نگهبان مسئول تفسیر قانون اساسی است. چون شورای نگهبان تفسیر کرده است که امور اجرایی کشور در دست رییس جمهور است، پس اداره بانک‌مرکزی هم در دست رییس جمهور است و رهبری هم در نامه‌ای فرمودند عزل و نصب رییس کل بانک‌مرکزی باید در دست رییس جمهور باشد، چون ما هم در قانون نویسی باید تماما از قانون اساسی تبعیت کنیم این موضوع را رعایت کردیم. اگر ما توانش را داشتیم عزل رییس بانک‌مرکزی را سخت‌تر می‌کردیم ولی توانش را نداریم.
هزینه تخلفات چیست؟
عباس دادجوی توکلی، پژوهشگر اقتصادی با بیان اینکه همین موضوع که مدیران سیستم بانکی صدایشان درآمده نشان می‌دهد این طرح راه درستی را طی می‌کند، گفت: سوال من این است که با توجه به عملکرد ناقص سیستم بانکی مطالعات نگاه اقتصاد کلانی به بانک‌مرکزی دارد و این لایحه هم حتی 50درصد خطاهای بانک‌های تجاری را پوشش نمی‌دهد. برای مثال روی بحث‌های اجرایی قضیه و شکاف‌های صورت‌های مالی تمرکزی در این طرح نداشتید و با اینکه طرح خوبی است اما ضمانتی وجود ندارد که ما در آینده بتوانیم جلوی شکاف‌هایی مثل خلق پول را بگیریم. همچنین فکر می‌کنیم هزینه تخلف‌ها هم آنچان جدی مطرح نشده است.
خاندوزی در پاسخ گفت: من هم با بخش ضمانت قانون موافقم زیرا در بحث الزامات قانونی ما نیازمند یک ناظر مقتدر بودیم و سعی کردیم با این طرح به لحاظ قانونی این قدرت را به ناظر بدهیم ولی اینکه چگونه از این ابزار استفاده شود، شاید خارج از حوزه اختیار ما باشد.
همچنین در بخش هزینه تخلفات باید بگویم خود من معتقد بودم سازمان نظارت بانکی می‌توانست موثرتر باشد و به دنبال نهادسازی بودم اما با آقای بحرینی در آن اختلاف داشتم و در نهایت الان همه چیز به هیات عالی برمی‌گردد و مسئولیت با آن‌ها است. البته در قانون یک نهادی داریم که با اختیارات قابل توجه مسئولیت قانون‌گذاری و نظارت را برعهده دارد و بسیاری از اقدامات موسسات بانکی و اعتباری تخلف محسوب می‌شود و وضعیت از شرائط قبلی بسیار بهتر است زیرا عدم تمکین بانک‌ها و موسسات جرم‌انگاری شده است و ملزم به ارائه اطلاعات و شفاف‌سازی هستند و جزییات مدنظر شما می‌توانند در مقررات شورای سیاستگذاری آورده شود.
وظیفه بانک‌مرکزی، کنترل تورم یا رشد اقتصادی؟
کامران ندری، کارشناس بانکی هم درباره نواقص و ایرادات این طرح، گفت: این طرح خوبی است که استقلال و قدرت بانک‌مرکزی افزایش یافته است، ولی در حدود چند حوزه که راهبردی هم هستند جای کار بیشتر وجود دارد. از منظر حکمرانی کلان انتظار داشتم این طرح رابطه دولت و بانک‌ها با بانک‌مرکزی را متناسب با وضعیت بانکداری مرکزی در قرن 21 مشخص بکند، ولی راه‌حلی برای کاهش مشکلات فعلی دیده نشده است، رابطه بانک‌ها با مجلس هم بسیار مهم است که مد نظر قرار نگرفته است، مورد دیگر رابطه بانک‌ها با بنگاه‌های تولیدی و حمایت بانک‌ها از اشتغال است که مشخص نشده است. همچنین نقش بانک‌مرکزی در اداره بازار ارز مبهم است. اولویت‌بندی اهداف نیز در این طرح مشخص نیست.
نقد مهم دیگر من این است که اگر هیات عالی قرار باشد از شورای فقهی تبعیت کند دیگر استقلال مطرح نیست.
بحرینی در پاسخ گفت: من این را نقطه قوت کار می‌دانم، تصور کنید هیات عالی مصوبه‌ای داشت که مغایر شرع بود پس دیگر نافذ نیست و باید نهادی باشد تا از شرع صیانت کند. این موضوع اصلا منافاتی با استقلال بانک‌مرکزی ندارد، چون مگر قرار است هیات عالی مصوبه‌ای خلاف شرع داشته باشد؟ اگر داشته باشد نباید اجرا شود و نهادی جلوی آن را بگیرد و اگر نباشد هم که مشکلی ندارد.
در بخش اولویت بندی اهداف باید بگویم که در تمام این اهداف ممکن است دوتای آن‌ها با هم سازگار نباشند که بحث تورم و رشد تولید است. در دنیا کشوری که تنها به هدفگذاری تورم توجه داشته باشد، روی کاغذ زیاد داریم ولی در عمل هیچ دولت عاقلی نیست که بانک مرکزی آن تنها به تورم توجه کند. در شرایط کشور ما مدنظر قرار دادن هدف تورمی کافی نیست اما در ایران تا مدت‌ها وضعیت کشور ما تورم توام با رکود خواهد بود و اولویت گذاری باعث می‌شود بانک‌مرکزی میان این دو هدف یکی را انتخاب کند.
رییس جمهور باید بر بانک‌مرکزی مسلط باشد
حسین درودیان، کارشناس اقتصادی درباره انتقادی که به طرح قانون بانک‌مرکزی دارد، گفت: فکر می‌کنم ما انتظار داریم چنین قانونی و درواقع هرکنشی در هر قوه‌ای معطوف به یک آسیب شناسی باشد، من خیال می‌کنم یک آسیب مشهودی در نظام کلی اقتصادی مشاهده می‌کنیم و آن یک نوع عدم اراده و انگیزه در لایه‌های اجرایی است و مسئله بانک مرکزی هم همین است. پس اگر بخواهیم قانونی را وضع کنیم باید تسهیل کننده خروج از این آسیب باشد و مسائل ما امروز از جنسی است که جز با برخی مداخلات اصلاح نخواهد شد. مسائل اصلی قانون فعلی اول نظارت است و می خواهد بانک‌مرکزی را تجهیز کند و مسئله بعدی شفافیت و هدایت منابع است که نشان می‌دهد قانونگذار انتظار بانک مرکزی فعالی را دارد اما ساختار ریاست شورایی بانک‌مرکزی متشکل از 9 نفر، سیستمی است که متناسب با انتظاری که قانونگذار از بانک‌مرکزی دارد طراحی نشده است. کسری بودجه مساله مهمی در کشور ماست ولی در این باره اغراق می‌شود و این قانون فی‌الواقع می‌خواهد قانون اساسی را دور بزند. در کشور ارزش والا ارزش مردم سالاری است و اگر مردم با انتخاب رییس‌جمهور اراده به تغییر جهت‌گیری‌ها کنند این باید بتواند به وسیله تسلط رییس جمهور در بانک مرکزی منعکس شود.
بحرینی هم در پاسخ گفت: هنر قانونگذار باید این باشد که فواید و ضررهای هر دوی این سناریوها را تشخیص دهد و بهترین آن را انتخاب کند و هیچکس نمی‌تواند اثبات کند که کدام یک از شرایط بر دیگری برتری دارد.
اما خود من مخالف تمرکز قدرت در دست رییس کل بانک‌مرکزی هستم. دلیلش این است که بر اساس قانون اساسی اختیار عزل و نصب رییس کل با رییس جمهور است و بر این اساس، فکر کنید رییس کل عزل و نصبش که با رییس جمهور است و از طرف دیگر تمام اختیارات را دارد، معنی این دو گزاره این است که رییس کل مسلط است به بانک‌مرکزی! و این چیزی است که ما از آن فرار می‌کنیم.
همچنین باید تاکید کنم من معتقدم استقراض دولت از بانک مرکزی اگر به نرم حاکمیتی تبدیل شود قطعا حاکمیت را زمین خواهد زد و من با آقای درودیان که استقراض دولت از بانک مرکزی را قبیح نمی‌دانند، مخالفم.
توان تولید قانون مادر نداریم
احمد عزیزی کارشناس اقتصادی هم تاکید کرد مشکل ما فرهنگ قانون‌گذاری و فرهنگ حکمرانی است. در فرهنگ قانون‌گذاری بنده ندیدم با قانونی با این اهمیت بدین شکل برخورد شود. همچنین پارادایم‌های اصلی اقتصاد در اینجا زیر سوال می‌رود و ما بانکداری را ویران کرده‌ایم.
باید توجه کرد که خواندن گزارشات کافی نیست و نکته مهم در این زمینه این است که ببینم دیگران در این زمینه چه طور کار کرده و قانون نویسی کرده‌اند.
بهترین قوانین هم بدین شکل توفیق نخواهند داشت. ما نشان دادیم توان تولید قانون مادر نداریم و در مورد بانکداری هم همین بوده است. ما در مورد اهداف اشتباه می‌کنیم. هدفگذاری بانک مرکزی ثبات قیمت و مالی است.
