فساد؛ از مشروطه تا امروز/ ریشه‌های فساد در ایران

به گزارش  اقتصادآنلاین ، در برنامه اقتصاد ایران در گذار از بحران که هر هفته چهارشنبه ساعت ۲۰ بصورت زنده از صفحه اینستاگرام اقتصاد آنلاین و با حضور محمدصادق الحسینی و علی مروی، کارشناسان اقتصاد ایران برگزار می‌شود، هر هفته یکی از چالش‌های پیش روی اقتصاد ایران مورد بحث وگفتگو قرار می‌گیرد. شرح گزارش قسمت پانزدهم (پانزدهم اسفند ۹۹) با محوریت واکاوی فساد در ایران و راهکارهایی برای خشکاندن ریشه‌‌های آن می‌پردازد.

فساد پدیدآورنده فقر در جامعه است، نفس اقتصاد را می‌گیرد و اعتماد ملت به دولت را کاهش داده و به تضعیف رابطه آنها می‌انجامد. این رابطه برای کشوری با شرایط منطقه‌ای و جهانی خاص مانند ایران، نقشی استراتژیک و وجودی دارد و فساد می‌تواند با تضعیف آن، خطر وجودی برای کشور ایجاد کند. در این برنامه سعی شده با بررسی ابعاد مختلف فساد، ریشه‌های آن در کشور شناسایی شود. با وجود گستردگی فساد در کشور اما هنوز فساد سیستماتیک نشده است و امکان مقابله با آن با بهره‌گیری از راه حل‌های تاثیر گذار وجود دارد.

فساد هنگامی رخ می‌دهد که نفع حاصل از فساد از هزینه انتظاری آن بیشتر باشد. این هزینه انتظاری؛ از احتمال کشف فساد ضرب در هزینه حاصل از کشف فساد بدست می‌آید. مطابق گزارش بانک جهانی هرچه در یک کشور فساد بیشتر باشد درآمد سرانه کشور کاهش می‌یابد و منجر به پدید آمدن فقر در آن کشور می‌شود. همانگونه که فقر مرگبار است، فساد به عنوان عامل فقر به عنوان یک قاتل تلقی می‌شود.

فساد تنها مختص کشورهای فقیر نیست و در همه کشورها وجود دارد. به عنوان نمونه لیندون جانسون، سی و ششمین رئیس جمهور آمریکا را می‌بینیم که در سال ۱۹۴۳  عملاً فاقد ثروت خانوادگی بود اما در سال ۱۹۶۳ که رئیس جمهور شد ثروتی بالغ بر ۱۴ میلیون دلار داشت و بعد از آن مشخص شد بخش عمده از این ثروت را با سوء استفاده از مجوزهای دولتی بدست آورده است.

تعریف فساد

سوء استفاده فرد از قدرتی که در اختیار دارد برای پیگیری منافع شخصی خود اعم از منافع مادی یا سایر منافع در جایی که رانت وجود دارد، تعریفی از فساد است که بیشتر اقتصاددانان بر آن اجماع دارند. برخی معتقدند هدف از ایجاد دولت‌ها توزیع بهینه و غیر خشونت‌زای رانت در جامعه است و عدم حضور آن باعث توزیع خشونت‌زای رانت در جامعه می‌شود. هرچند رانت‌ها و فسادها فقط در دولت‌ها وجود ندارد و در بخش خصوصی هم قابل مشاهده هستند. برخی اقتصاددانان معتقدند برآیند کلی فساد بین بخش خصوصی و دولتی در اقتصاد الزاماً منفی نیست و وجود قوانین پیچیده و امضاهای طلایی بعضاً کسب و کارها را مجبور به پرداخت رشوه برای کاهش هزینه مبادله می‌کند. اما از طرف دیگر برخی می‌گویند پرداخت رشوه از طرف کسب و کارها به سازمان‌های دولتی منجر به سخت تر کردن قوانین از طرف آن سازمان‌ها برای دریافت رشوه بیشتر می‌شود و به طور کلی در بلند مدت افزایش امضاهای طلایی و فساد را در پی دارد.

 نمونه دیگری از فساد و رانت نیز بین شرکت‌ها و نهاد‌های خصوصی وجود دارد. هرچند به دیدگاه برخی اقتصاددانان مانند ملسه، ممکن است الزاماً سرریز منفی برای حاکمیت نداشته باشد اما باید با راه اندازی نهادهای صادق و شفاف مبتنی بر بازار تلاش در از بین بردن این رانت ها و فسادها داشته باشیم. این در حالی است که فساد دولتی از ساز و کار خود تصحیح کننده بازار بی بهره است. و مقامات دولتی از قدرت و اختیار خود برای اعطای امتیازهای مختلف به شکل یارانه، قرارداد، معافیت مالیاتی، صدور مجوز و... سوء استفاده می‌کنند.

وضعیت فساد در ایران

تنها شاخصی اندازه‌گیری فساد در جهان، شاخص ادراک فساد است که توسط موسسه بین المللی شفافیت ارائه می‌شود و حاکی از میزان تصور مردم کشورها از وجود فساد در آن کشور‌ است. این موسسه اطلاعات آماری خود را از مردم عادی و تعدادی از تشکل‌های مردم نهاد(NGO) جمع آوری می‌کند و به خاطر اینکه تشکل‌های هدف این موسسه غالباً تشکل‌های  اپوزوسیون(گروه‌های مخالف) هستند، این شاخص دقیق و قابل اتکا نیست و وضعیت را بدتر از واقعیت نشان می‌دهد. اما به دلیل این که تنها شاخص در دسترس برای اندازه گیری میزان فساد است، به بررسی آن و میزان تغییرات آن در سال‌های مختلف می‌پردازیم.

بر اساس داده‌های موسسه بین المللی شفافیت، رتبه ایران در بین ۱۸۰ کشور جهان برابر با ۱۴۹ است که حاکی از وضعیت نا مطلوب ایران در حوزه فساد است. شکل بالا نشان می دهد بعد از بهبود وضعیتی که ایران تا سال ۹۶ با رسیدن به رتبه ۱۳۰ داشته، در سال ۹۹ شاخص ادراک فساد دوباره روند صعودی به خود گرفته و به عدد ۱۴۹ رسیده است.

در مبحث کنترل فساد هم همانگونه که در شکل بالا دیده می‌شود ایران رتبه ۱۷۸ در جهان را به خود اختصاص داده است که گویای ضعف حکمرانی در حوزه کنترل فساد در ایران است.

تاریخچه فساد از مشروطه تا امروز

اما سوالی پیش می‌آید این است که قبل از انقلاب وضعیت فساد در ایران چگونه بوده است و از جهت میزان و ماهیت چه تغییراتی از آن زمان تا کنون داشته است؟

از آنجا که بیشتر شاخص‌های مقایسه ای بعد از سال‌های۱۹۸۵ پدید آمده‌اند، بررسی و مقایسه آماری سال‌های پیش از آن کاری ناممکن است. اما با بررسی گزارش‌هایی که از آن زمان وجود دارد می‌توان از وضعیت فساد در آن زمان‌ها مطلع شد. برخی محققان برجسته و غیرسیاسی مانند آقایان آبراهامیان، عظیمی و میلانی معتقدند در دوران قاجار و پهلوی فساد زیادی وجود داشته است. به عنوان نمونه احمد شاه قاجار و نخست وزیر او به عنوان بالاترین مقامات کشور در قرارداد سال ۱۹۱۹ که با بریتانیا بسته شده، از این کشور رشوه گرفته‌اند. به نوشته فوکو در قبل از انقلاب، فساد به عنوان چسبی بود که نظام پهلوی را به هم پیوند می‌داد. بر اساس اسناد منتشر شده بانک مرکزی آقای شریف امامی به تنهایی در یک سال منتهی به انقلاب بیش از یک میلیون دلار از ایران خارج کرده است که ارزش فعلی این مبلغ در حال حاضر بیش از یک میلیارد دلار است. به گفته آبراهامیان رضاشاه از یک قزاغ پاپتی به ثروتمند ترین فرد ایران مبدل شده بود تا جایی که در زمان مرگ خود بیش از سه میلیون دلار دارایی و بیش از سه میلیون هکتار زمین از خود به ارث گذاشت. بر اساس اسناد سفارت انگلیس، رضاشاه ملاکان بزرگ را مجبور به تغییر مالکیت زمین‌هایشان به نام خود می‌کرد. عظیمی در کتابی که در دانشگاه‌هاروارد به چاپ رسیده است می‌گوید؛ خاندان پهلوی بزرگترین اختلاس گران زمان خودشان بودند. گزارش CIA در سال۵۶ مدعی است که دادگاه‌های ایران در آن زمان مرکز دزدی و فساد هستند. مجموع این گزارش‌ها حاکی از وضعیت فساد در پیش از انقلاب است.

به نظر می‌رسد بعد از انقلاب و تا پایان جنگ فساد در ایران کاهش یافته است اما دلیل این کاهش، اصلاح ساختارها نبوده است و بیشتر،  غلیان احساسات در ابتدای انقلاب و در زمان جنگ باعث گرایش کمتر افراد به این مسائل شده است. همچنان که هیچ انقلابی در دنیا به تنهایی نتوانسته ساختارها را به گونه‌ای عوض کند که تغییرات بزرگی در زمینه فساد ایجاد کند. لازم به ذکر است که یکی از دلایل اصلی پدید آمدن انقلاب، فساد بالای قبل از انقلاب بوده است و شاید این سوال پیش آید که اگر قرار باشد اکنون نیز حجم فساد بالا باشد پس چه تفاوتی بین قبل و بعد از انقلاب وجود دارد.

به نظر می‌رسد یک تفاوت کلیدی و ماهوی بین فساد در قبل و بعد از انقلاب وجود دارد. همانطور که در بالا گفته شد در قبل از انقلاب، فساد در راس حاکمیت به شدت زیاد بوده است در حالی که بعد از انقلاب در بین مدیران میانی و ارکان دیوان سالاری کشور پخش شده است. نمودار زیر شاخصی است که ثروت کارمندان و مدیران دولتی رده‌های مختلف را در ایران نشان می‌دهد. محور افقی حکم دولتی و نمودار عمودی ثروت کارمندان را نشان می‌دهد.

داده‌های نمودار حاکی از ثروت بالای کارمندانی است که حکم‌ها و همچنین حقوق‌های بسیار پایین دارند. این نشان از فساد گسترده در رده مدیران میانی است و این فساد شامل تمام نهادهایی است که مجوز می‌دهند و نظارت می‌کنند مانند بیمه تامین اجتماعی، اداره مالیات، وزارت صنعت و هر جای دیگری است که مجوز طلایی دارد. اما قبل از بررسی چرایی این موضوع به سراغ واکاوی ریشه‌های فساد می‌رویم.

ریشه‌های فساد

ریشه‌های فساد را می‌توان در چهار محور اصلی جستجو کرد. اولین محور نحوه انتخاب و چینش نیرو در ساختار سیاسی است که مهم ترین وظیفه هر نظام سیاسی به حساب می‌آید. این چینش‌ها به دو روش انتخاب و انتصاب در کشور‌ها انجام می‌شود. در ایران روش چینش نیروها از طریق برگزاری انتخابات است. البته این روش دارای نقص‌ها و ایراداتی است که در ادامه به آن خواهیم پرداخت.

دومین ریشه فساد وجود برخی قوانین فسادزا و یا خلاء قانونی است که منجر به پدید آمدن فساد می‌شود. محور بعدی بحث شناسایی و برخورد با فساد و یا حکمرانی نظام قضایی است. عدم برخورد قاطع و حکمرانی ناکارآمد قضایی منجر به ایجاد فضای امن برای مفسدان وعدم بازدارنگی آنها از فساد می‌شود. مورد آخر هم بحث عدم وجود شفافیت، رسانه‌ها و افکار عمومی آزاد و مستقل است. در ادامه به بحث و بررسی هریک از این محورها خواهیم پرداخت.

نحوه انتخاب و چینش نیرو در ساختار سیاسی

با دانستن ریشه‌های فساد حالا تلاش می‌کنیم به سوالی که قبل تر مطرح کردیم پاسخ دهیم. چرا پس از انقلاب در راس نظام فساد به شدت کاهش یافته اما در بدنه مدیران میانی گسترده شده است؟ اولین جوابی که شاید برای آن مطرح شود نداشتن حزب و عدم برخورداری از رسانه‌های آزاد برای شفاف سازی فساد است. برای سنجش این جواب به سراغ مقایسه تعداد احزاب و رسانه‌های ایران با دیگر کشورهای جهان می‌رویم.

تصویر بالا نشان می‌دهد ایران بالاترین تعداد حزب را در سراسر جهان دارد. بررسی تعداد روزنامه‌ها هم همین نتیجه را به ما نشان می‌دهد. بنابراین مشکل ما فقدان اینگونه نهادها نیست. مشکل را باید یک لایه زیرتر و در باطن سیاست‌ها جستجو کرد. مهمترین مسئله در هر سیستم سیاسی انتخاب و چینش نیروی انسانی است. در برخی از کشورها انتخاب نیروها انتصابی است مانند کشور چین و در برخی از کشورها مانند کشورهای اروپایی و همچنین ایران، انتخاب نیروها بر اساس مکانیزم انتخابات صورت می‌گیرد. اما عامل اصلی پدید آورنده فساد در این حوزه، برگزاری کوچک و نامناسب انتخابات مجلس در ایران است. برگزاری انتخاب کوچک مجلس سبب شده تا امکان شفافیت تامین مالی انتخابات وجود نداشته باشد و این تامین مالی توسط ذینفعان در هر منطقه و با هدف حفظ رانت‌ها و منافع آنها انجام شود. حمایت این گروه سبب بی نیازی افراد از حضور و پاسخگویی آنها در احزاب می‌شود. بنابراین شاه کلید و عامل اصلی مسئله فساد در کشور را انتخابات مجلس رقم می‌زند. نتیجه انتخاب نماینده مجلس با پول‌های نامعلوم، اعمال نفوذ و فشار نماینده به سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها برای گرفتن رانت‌ها و جایگاه‌های دولتی برای اسپانسرهایی است که او را در انتخابات مورد حمایت قرارداده اند. بنابراین بسیاری از مدیران میانی کشور به این روش انتخاب می‌شوند و کسی در قبال انتصاب و فساد آنها پاسخگو نیست. بررسی تعداد آرای نمایندگان در دوره یازدهم در حوزه‌های مختلف، ایرادات این شیوه برگزاری انتخابات را بیشتر نمایان می‌کند.

همانطور که مشاهده می‌شود میانگین تعداد آرای نمایندگان در کشور در حدود ۱۳۲ هزار رای و تعداد میانه آن ۳۸هزار رای است. معنای دیگر این آمار این است که نیمی از نمایندگان با کمتر از ۳۸ هزار رای وارد مجلس شده اند. جالب است بدانیم کمترین تعداد رای متعلق به نماینده‌ای است که توانسته با دو هزار رای وارد مجلس شود. نتیجه این نوع انتخابات، عدم شفافیت هزینه‌های انتخاباتی، عدم احساس نیاز به حزب و پاسخگویی به آن و نماینده شدن افرادی است که دغدغه‌های اصلی آنها محلی و آینده شخصی خود آنهاست و دغدغه‌های ملی و توسعه ای ندارند اما با این حال در راس تصمیم گیری برای موضوعات اقتصادی و سیاسی کشور قرار گرفته‌اند. این روش انتخاب با از بین بردن سیستم دیوان سالاری کشور، امکان تصمیم گیری صحیح در دولت را از بین برده است.

برای حل مجموعه این مشکلات دو راه حل وجود دارد. روش اول بزرگ کردن انتخابات است که با استانی برگزارکردن آن اتفاق می‌افتد. با بزرگتر شدن انتخابات، زیر بنای آن به نحوی شکل می‌گیرد که به صورت ناخودآگاه دو یا سه حزب اصلی در کشور تعیین کننده انتخابات می‌شوند. بنابراین دغدغه‌های محلی کنار می‌رود، شفاف سازی هزینه‌ها بهتر صورت گرفته و ذینفعان منطقه‌ای کنار می‌روند. راه حل دوم وجود دو مجلس سنا و مجلس نمایندگان در کشور است. بر این اساس انتخاب و استیضاح وزرا و تصویب قوانین بر عهده مجلس سنا و بقیه امور و مخصوصاً امور محلی مربوط به مجلس نمایندگان است. مجلس نمایندگان می‌توانند همان اعضای شورای شهر فعلی در سراسر کشور باشند. شکل زیر تعداد کشورهای دو مجلسه و تک مجلسه در جهان را نشان می‌دهد.

براساس شکل بالا بسیاری از کشورهای دنیا دارای دو مجلس هستند و تعداد زیادی از آنهایی هم که با یک مجلس اداره می‌شوند یا کشورهای کوچکی هستند و یا انتخابات در آنها بزرگ برگزار می‌شود. در صورت انتخاب راه حل اول نیز باید برای کاهش نفوذ سیاسی نمایندگان بر وزرا ساز و کار استیضاح آنها سخت تر شود و بیشتر نفوذ نظارتی نمایندگان تقویت شود.

وجود قوانین فسادزا و یا وجود خلاء قانونی

ایراد در برخی از قوانین  و یا خلاء قانونی در یک زمینه، می‌تواند باعث به وجود آمدن فساد شود. به عنوان نمونه از آنجا که بسیاری از قوانین کلیدی ما منجر به قیمت گذاری برکالاها و در نتیجه پدید آمدن قیمت‌های چندگانه می‌شود، می‌تواند بستر بسیاری از رانت‌ها و سوء استفاده‌ها را پدید آورد. نمونه دیگری از این قوانین تصویب ارز ترجیحی ۴۲۰۰ تومانی در بودجه سال۱۴۰۰ است. وجود آربیتراژ نرخ این ارز با نرخ بازار آزاد منجر به تاسیس شرکت‌های صوری و ایجاد فساد‌های بسیار زیاد و همچنین قاچاق سوخت، دام و بسیاری از کالاها به خارج از کشور می‌شود. دیگر قانون فسادزا پارادایم مجوز محوری به جای استاندارد محوری است که منجر به ایجاد امضاهای طلایی در مراحل اخذ مجوزهای فراوان و پدید آمدن انحصار و حبس مجوز دهی صرفاً به نفع مرتبطین و گروه‌های ذینفع می‌شود. دسته سوم قوانین فسادزا قوانینی هستند که تعامل رودررو بین مامور حکومت و مردم ایجاد می‌کنند و ناخودآگاه ایجاد کننده رشوه و امضای طلایی هستند مانند ممیز محوری در سازمان مالیاتی، بازرس محوری در اداره تامین اجتماعی و رو در رویی پلیس با مردم برای جریمه‌های راهنمایی و رانندگی است.

به طور کلی تعارض منافع در بسیاری از قوانین و سازمان‌ها در کشور مشاهده می‌شود. اتحاد قائده گذار و مجری در نظام پزشکی، نظام مهندسی و کانون وکلا یا اتحاد مجری و داور در دادرسی مالیاتی ویا اتکا به کارشناس محوری که ضررهای بزرگ به کشور و بانک‌ها می‌زند از جمله این تعارض‌منافع‌هاست. آخرین دسته از قوانینی که می‌توان آنها را عامل شکل گیری فساد و سوء استفاده دانست، مجموعه قوانین پیچیده‌ای است که پیچیدگی آن منجر به ایجاد مسیر سوء استفاده و فساد شده است. قانون تعرفه‌های گمرکی با حجم ۲۲۷ صفحه‌ای از جمله پیچیده‌ترین این قوانین است.

عدم وجود شفافیت و لزوم  وجود رسانه‌ها و افکار عمومی آزاد برای افشای فساد

اولین گام برای پیشگیری از فساد، از بین بردن ریشه‌های آن است. اصلاح قوانین مولد فساد، کاهش پیچیدگی بسیاری از قوانین و تصویب قوانینی که خلاء قانونی آنها احساس می‌شود از جمله ابزار این کار است. اما برای پیشگیری از ایجاد فساد باید رسانه‌ها و خبرنگارهای حرفه‌ای و آزاد با پیگیری و افشای فساد آن را در معرض دید عموم قرار دهند. ایفای این نقش مستلزم فراهم شدن فضا و محیط فعالیت رسانه‌ای آزاد و حرفه‌ای و حل مسئله اقتصاد رسانه هاست. تا آنها برای تداوم حیات خود مجبور به توسل به شبکه‌های قدرت و ثروت نباشند. برای این کار نیاز به تصویب قوانین زیر ساختی شامل قانون آزادی انتشار اطلاعات است تا هزینه این فعالیت‌ها را برای رسانه‌ها و خبرنگاران به حداقل رسانده و از آنها حمایت کند.

عدم شناسایی و برخورد مناسب با فساد

وظیفه شناسایی و برخورد کارآمد، غیر سیاسی و غیر جناحی با فساد بر عهده قوه قضاییه است. ادامه حیات یک نظام سیاسی وابسته به قوه قضاییه و به مثابه قلب یک نظام سیاسی است و باید با عملکرد خود، اعتماد مردم را به خود جلب کند. برخورد مناسب و کارآمد قوه قضاییه با فساد، از مهمترین اهرم‌های بازدارنده فساد است. در جلسات آینده و در اپیزود حکمرانی حقوقی و قضایی در مورد اصلاحات مورد نیاز قوه قضاییه برای موفقیت در زمینه مبارزه با فساد صحبت خواهیم کرد.

خانم آکرمن دو استراتژی برای کاهش فساد بیان می‌کند. اول بالابردن سود درستکاری و دوم افزایش هزینه مبادرت به فساد است. این دو در کنار هم می‌توانند به در جهت کاهش فساد کمک کنند.

علاوه بر عوامل چهارگانه ای که به عنوان ریشه‌های فساد از آنها یاد شد و بر لزوم برطرف سازی آنها برای مبارزه با فساد تاکید شد برخی اقتصاددانان سه راهبرد برای مقابله با فساد پیشنهاد می‌دهند.

اولین راهبرد کاهش قدرت و اختیارات مقامات دولتی یا مقررات زدایی وآزاد سازی و در نهایت خصوصی سازی است که البته باید مراقب بود تا در مراحل مختلف خصوصی سازی فسادی ایجاد نشود. دومین راهکار افزایش پرداختی‌های کارکنان دولت بر اساس حساسیت مسئولیت آنها و جدی‌تر کردن مقابله با تخلفات است. با این کار ریسک از دست دادن جایگاه مسئولان در صورت انجام تخلف برای آنها به دلیل درآمد زیاد بالا می‌رود. شکستن قدرت انحصاری دیوان سالاران و امضاهای طلایی به معنای دادن امکان مجوزدهی به چند ارگان دولتی و ایجاد رقابت بین آنها برای از بین بردن رشوه گیری سومین پیشنهاد اقتصاددانان است.

نکته مهم در مبارزه با فساد، اقتصاد سیاسی پیچیده آن است. برای موفقیت در این زمینه ما باید بازی را به نحوی طراحی کنیم که از بین بردن فساد برنده‌های زیادی به نسبت بازندگان آن داشته باشد. از جمله مشکلات کشور در زمینه مبارزه با فساد، تعدد نهادهای نظارتی است. چنان که این نهادها علاوه بر ناتوانی در جلوگیری از فساد باعث ایجاد اصطکاک بی مورد و آسیب به  محیط کسب و کارها شده‌است. حتی در برخی موارد فساد تعدادی از خود این نهادها منجر به خارج کردن مدیران پاکدست از فضای مدیریتی کشور است.