رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت/ چرا طرح‌های توسعه میادین نفت و گاز طولانی می‌شود؟
رابطه مالی شرکت ملی نفت و دولت به معنای سهمبری این شرکت از درآمدهای نفتی، یکی از مشکلات نظام بودجه‌ریزی و اقتصادی کشور است که تبعات متعددی را بر عملکرد شرکت ملی نفت به همراه داشته‌است. طولانی شدن طرح‌های توسعه‌ای میادین نفتی و گازی شاید مشخص‌ترین آسیب رابطه مالی فعلی دانست. در این زمینه اقتصادآنلاین با سجاد خلیلی، کارشناس اقتصادی به گفتگو پرداخته‌است.
اقتصادآنلاین – الناز رضازاده؛ سجاد خلیلی، کارشناس انرژی در گفتگویی با اقتصاد آنلاین به بحث در مورد مفهوم رابطه مالی شرکت ملی نفت و دولت و همچنین آسیب‌های آن در نظام بودجه‌‌بودجه‌ریزی و عملکرد شرکت ملی نفت پرداخت.
به گفته خلیلی منظور از رابطه مالی، قواعد تنظیم‌گری است که دریافتی‌ها، نحوه هزینه‌کرد و مقررات مالی درآمدهای شرکت ملی و هزینه های آن را تامین می‌کند. شرکت ملی نفت به عنوان یکی از بزرگترین شرکت‌های تولیدی کشور، مسئولیت تولید نفت و گاز را بر عهده دارد و از تولید تا صادرات و همچنین تحویل نفت و گاز به صنایع مختلف، درآمدهایی را کسب می‌کند که می‌توان از آن به عنوان سیاسی‌ترین رابطه مالی تاریخی شکل گرفته در کشور یاد کرد. این رابطه مالی برهه‌های مختلفی را از جمله قرارداد امتیاز دارسی تا دوره رضاخان و کنسرسیوم و همچنین بعد از انقلاب و تشکیل وزارت نفت و قانون‌های مختلف برنامه و دوره بعد از سال ۸۴ که ۱۴/۵ درصد به ازای تولید نفت و گاز و صادرات میعانات گازی مطرح شد، طی کرده‌است.
سجاد خلیلی اضافه کرد: با وجود اینکه سهم شرکت ملی نفت در بسیاری از محافل کارشناسی و همچنین افکار عمومی ۱۴/۵ درصد از صادرات نفت تلقی می‌شود اما باید توجه داشت که در قراردادهای بیع متقابل این رابطه متفاوت است. به عنوان مثال در این نوع قراردادها می‌توان تا ۵۰ درصد از تولید میدان را به عنوان حق الزحمه به شرکت پیمانکار بازپرداخت کرد و در قرارداد IPC می‌توان پرداخت بیشتری مطابق با تولیدات میدان نسبت به خط پایه تخلیه میادینی که تولیدی هستند و می‌خواهند تولید خود را افزایش دهند، داشت.
به گفته این کارشناس انرژی، در رابطه مالی همواره بحث ۱۴/۵ درصد مطرح نیست و این میزان به نسبت محصولات مختلف شئون متفاوتی پیدا می‌کند . به‌عنوان مثال برای فرآورده‌ای مثل LPG یا محصول فرعی هم‌چون گوگرد با وجود تصریح قانون در ماده ۷۳ اساسنامه شرکت ملی، زمزمه‌هایی در خصوص اینکه شرکت ملی نفت غیر قانونی درصد بیشتری برداشت می‌کند و همچنان باید از فرآورده‌های فرعی نیز ۱۴/۵ درصد سهیم باشد، مطرح است.
خلیلی در رابطه با اصلاح قوانین، بر زمان‌بر بودن مطالعه تعارض این قوانین و چگونگی روابط تاکید کرد و گفت: این رابطه باید شفاف‌تر باشد و مشخص شود که درآمد و هزینه‌های شرکت ملی نفت به چه صورت است و چه هزینه‌هایی قابل پذیرش و چه هزینه‌هایی غیرممکن است.
این کارشناس انرژی تصریح کرد: نه تنها این درصد و سهم شرکت ملی نفت مشخص نیست بلکه قیمت‌ها هم با توجه به اینکه دولت چه تصمیمی بگیرد متفاوت است. به عنوان مثال در تبصره ۱۴قانون بودجه سالیانه، قیمت تصویب شده برای نفت خام و میعانات تحویلی به پالایشگاه‌های داخلی در سال ۹۷ حدود ۹۷ هزار تومان و سهم شرکت ملی نفت از هر بشکه نفت خام تحویلی به این پالایشگاه‌‌ها با توجه به ارز سال ۹۷ نزدیک ۱۲ هزار تومان است و شرکت ملی نفت از محل تحویل نفت خام و میعانات تا پالایشگاه‌های داخلی هزینه دریافت نمی‌کند. همچنین به ازای هر متر مکعب گاز تحویلی به شرکت ملی گاز تقریبا ۲۰ تومان (کمتر از یک سنت) دریافت می‌کند که درآمد چندان چشمگیری نیست. هرچقدر شرکت ملی نفت بتواند نفت و میعانات بیشتری صادر کند، ۱۴/۵ درصد به آنها تعلق می‌گیرد. همچنین اگر ملاک قیمت نفت را به ازای هر بشکه، ۵۰ دلار در نظر بگیریم، ۷ دلار به شرکت ملی نفت سود می‌رسد، یعنی تقریبا هفت برابر سهم نفتی که تحویل پالایشگاه‌های داخلی می‌شود.
سجاد خلیلی در خصوص عدم توازن رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت بیان کرد هرچند صندوق توسعه ملی، دولت، مناطق نفت خیز و شرکت ملی نفت همگی از درآمدهای نفتی سهمبری دارند اما سرمایه‌گذاری در جهت توسعه و تولید میادین و باز پرداخت هزینه‌ها بر عهده شرکت ملی نفت است. طی ۱۰ سال اخیر با شدت گرفتن فعالیت‌های توسعه‌ای، این رابطه مالی متناسب نبوده و باعث شده شرکت نزدیک به ۵۰ میلیارد دلار تعهدات نکول شده داشته باشد.
وی با تاکید بر وجود تحریم‌ها بیان کرد که در سال‌های ۹۰ و ۹۱ باتوجه به صادرات بالا و قیمت بالای نفت در بازارهای جهانی، به ازای هر بشکه نفت بالغ بر ۱۳۰ دلار دریافت می‌شد و شرکت ملی نفت با سهم ۱۴/۵ درصدی از صادرات، ۱۵ تا ۱۸ میلیارد دلار درآمد صادراتی کسب می‌کرد، این در حالی است که در سال‌های ۹۸ و ۹۹، درآمد این شرکت به کمتر از یک میلیارد دلار تنزل پیدا کرد و این اختلاف باعث عدم ثبات در مسیر درآمدی شرکت ملی نفت و باز ماندن از عملیات توسعه‌ای شد.
خلیلی با اشاره بر اینکه ذات رابطه مالی فعلی، کوتاه مدت است گفت: طبق ماده ۷ قانون برنامه پنج ساله ششم، درصد درآمد شرکت ملی نفت مطابق با قوانین بودجه سنواتی، همان ۱۴/۵ درصد است که این موضوع، مشکل اساسی ایجاد می‌کند. زیرا از یکسو رابطه مالی مورد اشاره ماهیت سنواتی دارد و از سوی دیگر، تولید از میدان‌های نفتی و گازی و همچنین توسعه این میدان‌ها فعالیتی بلند مدت و زمان‌بر است که این دو در تضاد باهم هستند.
این کارشناس انرژی گفت: در دوره‌های رونق و شرایط مساعد صادراتی که قیمت‌های جهانی بالا بود، پروژه‌های توسعه‌ای با هزینه‌های بالا مدنظر قرار گرفت. به عنوان مثال با سرمایه‌گذاری‌های چند میلیارد دلاری، ۲۰ فاز پارس جنوبی کلید خورد. اما به فاصله دو تا سه سال از آغاز این طرح‌های توسعه‌ای، تحریم‌های سنگینی در کشور آغاز شد که کاهش درآمد شرکت ملی نفت و تزریق بودجه‌های سرمایه‌ای به پروژه های بالا دست را در پی داشت و موجب ایجاد وقفه در عملیات توسعه میدانی شد.
وی ادامه داد: توسعه‌ای که باید اجرای آن ۴۰ تا ۵۰ ماه زمان بر باشد همچنان بعد از گذشت ده‌ها سال به پایان نرسیده است. در حال حاضر با افزایش تحریم‌ها و به دلیل کاهش بودجه‌های سرمایه گذاری، توسعه میادینی که درصد مشخصی پیشرفت داشته، متوقف شده که این مساله باعث اختلال در عملکرد شرکت ملی نفت شده است.
وی بیان کرد: در آذر ماه سال ۹۷ تحت عنوان اصلاح ساختاری بودجه، بحث رابطه مالی دولت با شرکت ملی نفت مطرح و طی گزارشی از سوی سازمان برنامه و بودجه پیشنهاد شد که علاوه بر استفاده از تجربیات جهانی در این حوزه باید بودجه شرکت ملی نفت را از حالت نوسانی و ناپایدار خارج کرد.
خلیلی تصریح کرد: بر این اساس بودجه‌ریزی باید به نحوی باشد که شرکت ملی نفت با تولید روز افزون، درآمد بیشتری داشته باشد و آسیب کمتری از تحریم ببیند. همچنین پرداخت به ازای واحد تولید مطرح شود که باید بر اساس آن بتوان درآمد این شرکت را به رقم تثبیت شده‌ای تبدیل کرد. وی با اشاره بر مزایای رابطه پیشنهادی فارغ از میزان صادرات و قیمت جهانی نفت تاکید کرد: باید درآمد و سهم شرکت ملی نفت به ازای میزان تولید، عدد ثابتی باشد.
خلیلی با اشاره بر کوتاه مدت نبودن بحث اصلاح ساختار بودجه گفت: این موضوع قابلیت اجرایی شدن در کوتاه مدت را نداشته و با توجه به وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی، خروج از این مشکل نیازمند مدت زمان طولانی است.
به پیشنهاد این کارشناس انرژی برای داشتن قانون منسجم و پیش بینی آیین‌نامه‌ای برمبنای نفت و گاز تولیدی شرکت ملی نفت، قدم اول اصلاح رابطه مالی است. در مرحله بعدی بحث شکل گرفتن همکاری در بدنه دولت، سازمان برنامه و بودجه، شورای اقتصاد، وزارت نفت و شرکت ملی نفت و اصلاح رابطه مطرح است که تحقق آن در گروی عزم ملی و اجرایی بودن قانونی است که نوشته شده و در این صورت منافع شرکت ملی نفت، وزارت نفت و منافع عمومی به خوبی در قانون تضمین می‌شود.
وی همچنین اضافه کرد: اگر طرح نوشته شده بخشی از هزینه شرکت ملی را نادیده بگیرد یا روش‌هایی که در حال حاضر برای انعقاد قرارداد و جذب منابع مالی از طریق وزارت نفت به شرکت ملی نفت وجود دارد سختگیرانه باشد، مجری نیز به اجرای این قوانین تمایل کمتری نشان خواهد داد.
خلیلی ادامه داد: شرکت ملی نفت ماهیت اقتصادی دارد اما به مثابه یک اداره دولتی برخورد می‌شود و سود و زیانی برای این شرکت در نظر گرفته نمی‌شود، این نکته دارای اهمیت است که مطابق قانون اساسنامه و قانون تجارت، شرکت‌ها باید همواره به دنبال منافع اقتصادی خود باشند. همچنین وزارت نفت به عنوان نهاد حاکمیتی وظیفه تنظیم‌گری و سیاست‌گذاری بر عهده دارد. اما شاهد آن هستیم که در رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت وضعیت شفافی وجود ندارد.
وی با اشاره بر بحث صدور پروانه فعالیت به‌عنوان پیشنهاد قانون‌گذار برای اعمال وظایف حاکمیتی وزارت نفت گفت: به دلیل اینکه در کشورهایی مثل انگلیس و برزیل، منابع نفت و گاز بخشی از منابع عمومی به شمار می‌آید و مالکیت خصوصی برای آنها تعریف نشده، پروانه فعالیت همواره تجربیات خوبی به همراه داشته است.
سجاد خلیلی در این خصوص به اصلاح رابطه‌مالی و صدور پروانه فعالیت برای تنظیم این رابطه اشاره کرد و افزود: یعنی وزارت نفت به عنوان نماینده حاکمیت در موضع حاکمیتی خود و شرکت ملی نفت به عنوان یک شرکت تجاری به دنبال سود و منفعت اقتصادی خود باشند و سهمی که از منابع نفتی برای دولت و صندوق توسعه ملی وجود دارد در هماهنگی با وزارت نفت تعیین تکلیف شود.
به گفته خلیلی،کمیسیون تلفیق با اصلاح رابطه مالی موافقت خود را اعلام کرده اما در روش و ابزار مورد استفاده همواره دیدگاه‌های متفاوتی به چشم می‌خورد.
وی همچنین اضافه کرد: روش پیشنهادی ما که منجر به افزایش نقش حاکمیتی وزارت نفت می‌شود، صدور پروانه فعالیت برای تنظیم درآمدها و هزینه‌های شرکت ملی نفت در سال‌های آینده است چرا که با استفاده از پروانه فعالیت مشخص می‌شود که سهم شرکت ملی نفت به ازای هر بشکه یا متر مکعب گاز تولیدی چه مقدار باشد و چه هزینه‌هایی را باید ذیل این تسهیم منافع درنظر گرفت که با وجود همه این‌ها، مباحث زیادی حول این موضوع به وجود می‌آید که با تصویب روش پیشنهادی تشدید خواهد شد.
خلیلی گفت: در حال حاضر با استفاده از ابزار های قراردادی مثل قراردادهای ذیل ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر یا بند ق بودجه سال ۹۳ یا قرارداد بیع متقابل یا قرارداد IPC، رابطه فعلی از مسیر قراردادی در حال پیشبرد است.
کارشناس انرژی خطاب به تصمیم‌گیران در این خصوص پیشنهاد کرد: اگر بر لزوم اصلاح رابطه ملی صحه گذاشته شود، باید در شیوه نامه‌ای که قصد دارند به هیات وزیران ارائه کنند، به وضوح هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای و ابزارهای مورد استفاده برای این اصلاح مطرح شود و موارد هزینه‌بر از قبیل توسعه میادین دریا یا میادین خشکی و مستقل که هزینه تولیدکمتری دارند و بحث تعهدات شرکت ملی نفت و تعیین تکلیف آنها توجه کافی شود.
خلیلی در پایان با اشاره به اینکه نمی‌توان به صورت همزمان همه مشکلات را حل کرد، گفت: باید اصلاحات تدریجی صورت بگیرد و این آگاهی ایجاد شود که برای تولید و توسعه میادین، چه هزینه‌هایی صورت گرفته و چگونه می‌توان درآمد پیش‌بینی شده را برآورد کرد. همچنین اصلاح رابطه مالی نباید به نحوی باشد که شرکت ملی نفت و مجموعه‌های دولتی با مشکلات بیشتری مواجه شوند.
