چگونه تولید صنعتی در اقتصاد ایران زمین‌گیر شد؟

پژوهش مهدی آگاه و مریم حسنی که در«شبکه مطالعات سیاست‌گذاری عمومی» منتشر شده نشان می‌دهد دولت در همه پنج دهه گذشته تلاش کرده کمبودهای بخش صنعت اعم از بهره‌وری، مدیریت علمی و تولید کیفی را از مسیر مصرف بی‌حد و حصر یارانه انرژی حل کند. اما اعطای سوخت بسیار ارزان و بعضا رایگان به این صنایع در شرایطی اتفاق افتا‌ده که صنایع مذکور نه اشتغال بالایی را به نسبت صنایع کاربر (بخش عمده تولید در این شیوه توسط کارگران خط تولید انجام می‌شود) ایجاد کرده و نه زمینه رشد بهره‌وری را به‌عنوان یکی از عوامل اصلی رشد اقتصادی فراهم کرده است.همزمانی این موضوع با حضور پررنگ صنایع فولاد، پتروشیمی و سیمان در بازار بورس موجب شده تا‌ حیات بازارهای مالی کشور به تداوم اعطای انرژی ارزان به صنایع مذکور وابسته شود. تحقیق از خلال روش‌های ساده نشان می‌دهد بسیاری از این صنایع در صورت قطع یارانه انرژی، کاملا زیان‌ده خواهند بود و برای بهبود شرایط چاره‌ای جز سرمایه‌گذاری در روش‌های تولید جدید و بهره‌ور ندارند.

در واقع این تحقیق نشان می‌دهد به رغم نیم قرن تزریق انرژی ارزان به صنعت، کماکان کشور در سیکل توسعه‌نیافتگی صنعتی باقی مانده است. نتا‌یج تحقیقات دو پژوهشگر نشان می‌دهد در ۵۰ سال گذشته با هدف حمایت از صنعت، داخلی‌سازی و ساخت محصولات مصرفی بی‌دوام و بادوام، میلیاردها دلار یارانه به بخش تولید به ویژه در دو بخش سیمان و فولاد تزریق شده است. این یارانه که عمدتا‌ به‌دلیل روش‌های خاص تولید در کشور هر سال فزونی می‌گیرد، توسعه صنعتی را نه از مجرای رشد بهره‌وری یا خلاقیت سازمانی که از مسیر اعطای رانت به صنایعی خاص پیگیری می‌کند. برای نمونه استفاده از روش قوس الکتریکی برای تولید فولاد مدلی خاص از توسعه این صنعت و تولید در این بخش است که تنها در سطح ۵/ ۳ درصد از تولیدکنندگان فولاد استفاده می‌شود اما در ایران به‌دلیل وفور منابع گاز و قیمت ارزان آن، به شدت طرفدار دارد. در بخش سیمان نیز استفاده از روش‌های انرژی‌بر و صادرات محصول به کشورهای منطقه موجب هدررفت بخش زیادی از یارانه انرژی شده است.این پژوهش یادآوری ریشه‌های تا‌ریخی چنین سبکی از سیاست‌گذاری صنعتی، به تا‌ریخ نقب می‌زند و ضمن وزن‌دهی به اهمیت ساختا‌رهای شکل گرفته در اقتصاد ایران، تا‌ثیر شوک‌های نفتی دهه ۵۰ در اتخاذ سیاست توسعه صنعتی با یارانه‌ را مورد تا‌کید قرار می‌دهد. برای نمونه در جایی از متن نویسندگان خاطرنشان می‌کنند: با افزایش سرسام‌آور درآمدهای ارزی ناشی از تا‌راج منابع تجدیدناپذیر کشور، تقسیم سلیقه‌ای رانت به‌طور روزافزونی در دستور کار دیوان‌سالاران پایتخت‌نشین دولت محور قرار گرفت. فروش بی‌حساب دلارهای ناشی از صادرات نفت و گاز به بانک مرکزی، باعث لطمه به تولید داخلی از طریق افزایش مصنوعی ارزش ریال و انباشت تورم شدید از طریق گسترش حجم نقدینگی شد. این پدیده در علم اقتصاد به نام «بیماری هلندی» و «نکبت منابع» معروف است.

از سال ۱۳۵۲ به بعد شبکه‌های عظیمی از بانک‌ها، شرکت‌های سرمایه‌گذاری، واسطه‌ها و دولتمردان با ایجاد واحدهای تولیدی، نه الزاما اقتصادی، به جذب هرچه بیشتر رانت‌های ارز، انرژی و آب پرداختند. بنابراین پژوهش پیش‌رو سعی دارد با یادآوری رابطه بین بازیگران صنعتی، سیاست‌گذاران و دولتمردان و بانک‌ها نشان دهد چگونه اعطای یارانه به صنایعی نظیر سیمان و فولاد به یک روال مرسوم در اقتصاد ایران تبدیل شد. بی‌توجهی به ارزش انرژی در چرخه اقتصاد ایران البته موضوعی است که منحصر به صنعت نیست و تا‌ پایین‌ترین بخش‌های مصرف خصوصی نظیر بنزین و گاز ارزان، یا آب و برق رایگان یا کم‌بها قابل مشاهده است. موضوعی که به ظاهر عادلانه توزیع شده و به دوام تولید، صنعت و سطح مصرف منجر شده اما ریشه کژ‌کاری اقتصاد ایران همین جا نهفته است.تحقیق مذکور با یادآوری تداوم این روند بعد از نیم قرن اذعان می‌کند: «در سال ۱۳۹۲ ارزش نفت و گاز مصرفی در داخل کشور به قیمت‌های صادراتی همان سال، معادل ۱۸۲ میلیارد دلار بوده است.» رقمی که به اندازه بودجه سالانه کشور و حتی گاهی بیشتر، به جامعه هزینه تحمیل کرده و در عین حال مابه‌ازای چندانی برای توسعه کشور نداشته است. از آنجا که این روند در بسیاری از صنایع و شاخه‌های تولیدی کاملا ملموس است، می‌توان تحلیل آگاه و حسنی را مصداقی کوچک از کل حجم یارانه انرژی پرداختی به بخش صنعت دانست. در واقع در بررسی مدل‌های توسعه صنعتی، عمده‌ترین تغییر در سطح مصرف، قدرت خرید و پرداخت جامعه رخ می‌دهد اما توسعه سیاست صنعتی یارانه‌ای تنها به توزیع غنایم میان بخش خاصی از جامعه طی نیم قرن گذشته منجر شده است.

ریل‌گذاری صنعت فولاد و سیمان با اهرم یارانه

تحقیق مهدی آگاه و مریم حسنی نشان می‌دهد از مجرای برق و گاز ارزان، دو صنعت سیمان و فولاد منفعت بسیار زیادی کسب کرده و از حالت زیان‌ده به شرکت‌هایی سودده بدل شده‌اند. بخش فولاد ایران تنها در سال ۲۰۱۴ چیزی بالغ بر یک میلیارد و ۷۲۲ میلیون دلار یارانه دریافت کرده‌ است. عددی که از طریق اعطای انرژی برق و گاز ارزان برای تولید سالانه ۷/ ۱۴ میلیون تن فولاد پرداخت شده و طبیعتا‌ برای سال جاری که تولید فولاد از مرز ۳۰ میلیون تن عبور کرده است، ابعاد گسترده‌تری دارد. موضوعی که عمدتا‌ در بسیاری از صنایع دیگر هم تکرار شده است. برای نمونه بخش سیمان به واسطه سیاستی مشابه با سیاست دولت در حوزه صنعت فولاد، در سال ۱۳۹۵ چیزی بالغ بر ۲ میلیارد دلار یارانه انرژی دریافت کرده است.

بررسی بیشتر پژوهش آگاه و حسنی نشان می‌دهد این دو صنعت بخش عمده‌ای از یارانه دریافتی را به‌دلیل تمرکز روی صادرات به کشورهای منطقه سرریز کرده‌اند و این در حالی است که از محل انتشار آلاینده‌های زیست محیطی یا مصرف بی‌رویه آب، فشار بالایی به جغرافیای خود وارد کرده‌اند. در واقع سویه‌های پنهان‌تر تحلیل این دو محقق بر نحوه سیاست‌گذاری صنعتی در ایران، شیوه مصرف کالاهای عمومی بین نسلی نظیر آب و انرژی و منابع طبیعی و مصرف آنها به‌صورت غیربهره‌ور و توام با توزیع رانت تا‌کید دارد. در شرایطی که اثرات جانبی زیست‌محیطی (Environmental Externalities) طرح‌های فولادی و سیمانی مرکز ایران فشار بالایی را به اقلیم برخی استا‌ن‌ها نظیر تهران، اصفهان، کرمان و... وارد کرده، سیاست‌گذار در تلاش است در افق ۱۴۰۴ تولید فولاد را طبق برنامه به سطح ۵۵ میلیون تن برساند. دلیل چنین موضوعی از نظر نویسندگان این گزارش، ایجاد نظام انگیزش مبتنی‌بر توزیع رانت انرژی است که طراحی و تا‌سیس واحدهای فولادی را به فعالیتی جذاب برای بخش‌های دولتی، شبه‌دولتی و خصوصی تبدیل کرده است.

در بازار فولاد چه خبر است؟

برای تشریح این موضوع، در تحلیل آگاه و حسنی از واژه «رانت‌خواران گاز طبیعی» استفاده شده است. استدلال نویسنده که قابل تا‌مل است، از کنار هم قرار دادن سه عنصر «مصرف انرژی به ازای هر تن فولاد»، «قیمت جهانی انرژی» و «قیمت جهانی هر تن فولاد» به دست می‌آید. محاسبات این گزارش نشان می‌دهد به ازای تولید هر تن فولاد در ایران، چیزی معادل ۵۵۶ مترمکعب گاز مصرف می‌شود که با احتساب قیمت گاز صادراتی ایران به عراق که برای سال ۲۰۱۴ حدود ۲۵ سنت بوده است، هر تن فولاد ۱۳۹ دلار انرژی مصرف کرده است. ازآنجاکه قیمت پرداختی واحدهای فولادی برای گاز طبیعی حدود ۱۳۲ تومان برای هر مترمکعب بوده، با توجه به نرخ ۳۵۰۰ تومانی دلار در سال ۲۰۱۴ در ایران، هزینه مصرف گاز برای هر تن فولاد ۲/ ۲۱ دلار بوده است. با کسر تفاوت بین قیمت گاز در داخل و نیز در بازارهای طبیعی، می‌توان یارانه پرداختی به بخش فولاد در هر تن را حدود ۱۱۸ دلار اعلام کرد. از آنجا که بهای جهانی هر تن فولاد در آن سال ۲۸۶ دلار بوده است، سهم یارانه مخفی انرژی در صنعت فولاد گازی برای تولید یک تن شمش فولاد فقط در سه فرآیند اصلی تقریبا ۴۱ درصد از قیمت فروش آن را تشکیل می‌دهد. با احتساب تولید حدود ۶/ ۱۴ میلیون تن فولاد در این سال و محاسبه سهم یارانه انرژی گاز در آن، مشخص می‌شود دقیقا یک میلیارد و ۷۲۲ میلیون و ۸۰۰ هزار دلار یارانه به تولیدکنندگان فولادی کشور پرداخت شده است.

در بازار سیمان چه خبر است؟

سیمان سالانه حدود ۲ میلیارد دلار از بخش انرژی کشور یارانه دریافت می‌کند تا‌ ظاهر پرسود خود را حفظ کند. در واقع چهره این صنعت پشت آرایش غلیظی که به کمک یارانه‌های هنگفت شکل گرفته، بسیار کهنه و غیربهره‌ور به‌نظر می‌رسد. بررسی‌های پژوهش آگاه و حسنی از صنعت سیمان نشان می‌دهد برای هر تن سیمان چیزی معادل ۶/ ۱۱۵ مترمکعب گاز مصرف می‌شود. با احتساب تولید سالانه ۳۰ میلیون تن سیمان و قیمت آن در بازارهای جهانی که سال ۲۰۱۴ حدود ۹/ ۲۸ دلار برای هر تن بوده است، می‌توان ابعاد نفوذ یارانه انرژی در این صنعت را به عینه دید. جایی که با احتساب قیمت ۲۵ سنتی هر متر مکعب گاز، سهم انرژی از هر تن سیمان ۹/ ۲۸ دلار است. عددی که تنها ۳/ ۴ دلار آن توسط شرکت‌های داخلی تولید سیمان پرداخت شده و مابقی به رایگان به صنعت تزریق می‌شود. عمق فاجعه اعطای یارانه به صنعت سیمان در حالی است که قیمت هر تن سیمان دولتی در داخل ۱۰۰ هزار تومان معادل ۱۷ دلار است و این در حالی است که بیش از ۲۴ دلار در هر تن به این صنعت یارانه داده می‌شود.

چرا سیاست‌گذار به صنایع فولاد و سیمان یارانه می‌دهد؟

انتقاد اصلی این نیز به چرایی پرداخت حجم عظیمی از یارانه انرژی به شرکت‌ها و صنایع فولاد و سیمان آن هم در شرایطی است که هیچ فشاری برای افزایش بهره‌وری بر این دو صنعت وارد نمی‌شود. محققان این پرسش را مطرح می‌کنند چرا به‌رغم پرداخت این حجم از یارانه انرژی و عدم فایده آن برای توسعه اقتصاد کشور، کماکان این مسیر تداوم می‌یابد و حتی توسعه پیدا می‌کند؟ در شرایطی که رقابت در بازار جهانی برای صنایع از طریق ارتقا بهره‌وری امکان‌پذیر است، چرا سیاست‌گذار ایرانی از مسیر غلط فعلی دست نمی‌کشد؟

اینکه چرا سیاست‌گذار تنها از طریق یارانه تلاش می‌کند حیات صنعت را تداوم بخشد، موضوعی است که مورد توجه بسیاری از مقالات بوده است. نکته مقاله آگاه و حسنی اما در مقایسه‌ای است که در ۲ بخش فولاد و سیمان انجام داده و پرده از شیوه خاصی از تولید برداشته که با ضرر و زیان همراه است. این شیوه آشنا که در صنعت خودروسازی نیز کاملا رواج دارد، پرده از آشفتگی باورهای سیاست‌گذار در زمینه توسعه صنعتی می‌دهد. اینکه این آشفتگی کی و به چه طریقی درمان می‌شود مشخص نیست؛ اما مطمئنا تداوم این روند در اقتصاد ایران حاصلی جز نابودی بخش خصوصی نخواهد داشت. ازآنجاکه توان جذب رانت‌های بزرگ از دو محل ارزهای نفتی و انرژی اغلب در انحصار بنگاه‌های بزرگ و شبکه پیچیده آنها در دولت است، غول‌های بزرگ بخش فولاد و سیمان برنده همیشگی بازی ناخوشایندی هستند که حاصلی جز سوخت کردن منابع بین نسلی در پی ندارد.