بازطراحی تنظیم بازار در ایران
سند نقشه راه تنظیم بازار منتشر شد. طراحی و ابلاغ این سند که یکی از وعده‌های قائم‌مقام وزیر صنعت، معدن و تجارت در سال ۹۸ بود، سرانجام از سوی بازوی پژوهشی وزارت صمت تدوین شده است.
در این سند ضمن آسیب‌شناسی وضعیت تنظیم بازار در سه سطح «محیطی»، «ساختاری» و «اجرایی»، آینده تنظیم بازار در ایران مشخص شده است. بر این اساس، سیاست‌گذار در صدد ارائه انواع ضرورت‌ها و اهداف تنظیم بازار برآمده است تا تصویر واقع‌بینانه‌ای را برای مدیریت در این حوزه ترسیم کند. از این رو، الزامات تحقق اهداف نقشه راه تنظیم بازار در سه بخش الزامات سطح کلان (سیاست افقی)، الزامات سطح کارکردی (عمودی) و الزامات اجرای نقشه راه قابل تفکیک است. همچنین در ادامه بازوی پژوهشی وزارت صمت رویکرد‌های ۱۰ گانه‌ای را براساس مقتضیات زمان و جهت‌گیری‌های اسناد بالادستی درخصوص تنظیم بازار ارائه کرده است.
براساس این گزارش، تنظیم بازار به‌عنوان یک مقوله کلیدی اثرگذار در تمامی دوره‌ها و دولت‌ها، نقش بسزایی در مدیریت پیامدهای تکانه‌های پیرامونی به‌ویژه آثار تحریم‌ها، شوک‌های ناشی از تغییر متغیرهای کلان و عدم تحقق کامل اهداف سیاست‌های بخشی و همچنین شکست‌های بازاری داشته است. در این راستا و به منظور ارتقای هدفمند اجرای این سیاست‌ها، برخورداری از نقشه راه مدون و منسجم متناسب با اقتضائات زمانی و در راستای اهداف اسناد بالادستی کشور ضروری است.
در این بخش بررسی وضع موجود و آسیب‌شناسی تنظیم بازار با هدف بررسی اهم شاخص‌ها و عوامل موثر بر تنظیم بازار در کانون توجه قرار می‌گیرد. مجموعه تحولات بیرونی به‌ویژه تحریم‌های آمریکا علیه کشور، مخاطرات پیش‌روی فعالان اقتصادی را افزایش داده است. براساس گزارش بین‌المللی ریسک کشوری در سال ۲۰۱۹ ایران در زمینه ریسک اقتصادی، تجاری، سیاسی و مالی در رده کشورهای پرریسک قرار گرفت. ریسک بالا، بسیاری از فرآیندهای تامین، عرضه و توزیع کالا را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد و ضمن تحریک انتظارات، بر افزایش قیمت و نوسانات قیمتی و مقداری در بازار کالاها اثرگذار است.
بررسی مصوبات کارگروه تنظیم بازار در سال ۹۸ نشان می‌دهد که محور تامین سهم ۴۱ درصدی، قیمت‌گذاری و کنترل قیمت سهم ۱۰ درصدی، توزیع و عرضه سهم ۱۲ درصدی، نظارت و بازرسی سهم ۱۷ درصدی و سایر موارد سهم ۲۰ درصدی را از مصوبات تنظیم بازار داشته‌اند. اما به‌رغم افزایش تولید برخی از کالاهای اساسی طی سنوات اخیر، همچنان نسبت واردات به مصرف در برخی دیگر از کالاهای اساسی بیش از ۵۰ درصد است. این امر سبب می‌شود تغییرات قیمت جهانی، تغییرات نرخ ارز و هزینه‌های زنجیره تامین ازجمله حمل و نقل، جابه‌جایی منابع مالی، عدم تنوع مبادی وارداتی و آثار ریسک‌های تجاری، مالی و سیاسی بر تنظیم مناسب بازار این نهاده‌ها و رشته فعالیت‌های مرتبط اثرگذار باشد.بررسی مصوبات کارگروه تنظیم بازار نشان می‌دهد که بیشترین فراوانی در تصمیمات کارگروه مربوط به تسهیل و ساماندهی واردات و همچنین تامین ارز بوده است؛ بنابراین می‌توان عنوان کرد که رویکرد کارگروه در سال‌های اخیر عمدتا تسهیل و تسریع امور در موضوع تامین کالا بوده است.براساس آخرین بررسی‌ها، تعهدات دولت درخصوص سیاست‌های تنظیم بازار بالغ بر ۲۱۸۶۹ میلیارد ریال بوده که مربوط به وزارت جهاد کشاورزی (مطالبات کارخانه‌های تولید شکر و کارخانه‌های آرد) شرکت سهامی پشتیبانی امور دام (تنظیم بازار تخم‌مرغ، گوشت قرمز و مطالبات از وزارت کار بابت سبد کالا) و سازمان مرکزی تعاونی روستایی (ضرر و زیان ناشی از تنظیم بازار میوه در سال ۹۷-۹۴) بوده است.
عمده‌‌ترین بازیگران حوزه تامین شامل تولیدکنندگان، وارد‌کنندگان، تشکل‌های وارداتی، مباشرین تامین دولت (پشتیبانی امور دام، شرکت بازرگانی دولتی ایران) تشکل‌های طرف عرضه و تشکل‌های طرف تقاضا هستند. در راستای انجام تکالیف قانونی در اجرای طرح‌های تنظیم بازار، خرید تضمینی و توافقی محصولات کشاورزی و تکمیل و گردش موجودی ذخایر راهبردی، در سال ۹۷ حدود ۱۸ هزار میلیارد تومان از محل منابع مختلف و مبلغ ۹۵۰ میلیون دلار از محل صندوق توسعه ملی تامین شد. در سال ۹۸ نیز مبلغ ۲۰ هزار و ۳۰۰ میلیارد تومان و ۲۰۴ میلیون دلار به شرکت‌های مباشر اختصاص یافته است.
اما در حال حاضر براساس مصوبه شورای عالی امنیت ملی کالاهای گندم، برنج، روغن خام، شکر (توسط شرکت بازرگانی دولتی ایران) ذرت، کنجاله، جو، گوشت قرمز و گوشت مرغ (توسط شرکت پشتیبانی امور دام) ذخیره‌سازی می‌شوند. براساس آخرین اطلاعات و همچنین وابستگی تامین داخل به واردات، ذخایر راهبردی در حوزه گندم، برنج، روغن، شکر و مرغ نیازمند توجه بیشتر است. همچنین در این ارتباط، متناسب با مقتضیات زمانی نسبت به تغییر میزان مصوب ذخایر سیاست‌گذاری می‌شود.
حوزه نظارت و بازرسی
در سال ۹۷ تعداد ۸/ ۳ میلیون فقره بازرسی توسط سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان انجام شده که نسبت به سال قبل از آن ۶/ ۵ درصد رشد داشته است. همچنین در ۸ ماه منتهی به آبان سال ۹۸ تعداد بازرسی‌های انجام شده به بیش از ۶/ ۲ میلیون فقره رسیده که ۶/ ۱۳ درصد نسبت به مدت مشابه سال قبل از آن افزایش داشته است. هر چند به منظور تقویت سازوکارهای بازرسی و نظارت بر بازار، اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های مربوطه در قانون بودجه ۹۸ افزایش داشته است، لازم است برای تقویت این فرآیند منابع اعتباری لازم برای سازمان حمایت و سازمان تعزیرات حکومتی در نظر گرفته شود.
آسیب‌شناسی تنظیم بازار
آسیب‌شناسی تنظیم بازار کشور براساس روش سه وجهی (SBC) و همچنین بررسی تجربه و عملکرد تنظیم بازار در کشور نشان می‌دهد که بخش عمده‌ای از دخالت‌های دولت در بازار ریشه در وقوع شوک‌های پیرامونی و نوسانات متغیرهای کلان اقتصادی و نیز عدم تحقق کامل اهداف سیاست‌های بخشی داشته که این امر همواره نیاز به مداخله دولت برای متعادل کردن عرضه و تقاضا و جلوگیری از نوسانات قیمتی را در بازار اجتناب‌ناپذیر کرده است. با توجه به اینکه تنظیم بازار مقوله‌ای فرابخشی است و موضوعات متعددی بر عملکرد آن تاثیر می‌گذارد، آسیب‌شناسی این حوزه گامی مهم در تدوین نقشه راه تنظیم بازار خواهد بود. با توجه به بررسی‌های به عمل آمده براساس مدل‌های آسیب‌شناسی سه وجهی و تکیه بر تجارب گروه تنظیم بازار کشور، عمده آسیب‌های این حوزه را می‌توان در سه سطح محیطی، ساختاری و اجرایی طبقه‌بندی کرد.
آسیب‌های محیطی: افزایش مخاطرات ناشی از تکانه‌های بیرونی مانند تحریم‌ها و تشدید ناامنی‌های منطقه‌ای، کاهش رشد اقتصادی و افزایش تورم، کاهش درآمد ارزی نفتی و آثار آن بر تامین مالی واردات کالاهای اساسی، آثار سوء جهش، نوسان و بی‌ثباتی متغیرهای کلان اقتصادی به‌ویژه نرخ ارز بر قیمت کالاها و نهاده‌ها، اثرپذیری قیمت کالاها و نهاده‌ها در بازار داخل از نوسانات قیمت جهانی، عدم هماهنگی کامل میان سیاست‌های کلان و بخشی با سیاست‌های تنظیم بازاری و عدم تحقق پیش‌بینی‌‌ها و برنامه‌های تولید داخل و ضعف در محیط کسب‌و‌کار به‌ویژه در بخش تجارت فرامرزی به‌عنوان آسیب‌های محیطی تنظیم بازار شناخته می‌شود.
آسیب‌های ساختاری: تداخل و تناقض برخی از قوانین بخشی با حفظ تعادل در بازار، محدودیت‌های زیرساختی، عدم تقارن اطلاعاتی، وابستگی تامین به واردات در برخی از کالاهای اساسی و نهاده‌های تولیدی، بالا بودن هزینه‌های تولید و توزیع و آثار آن بر قیمت در بازار، محدودیت در رصد و پایش کالاها در زنجیره و ضعف در حلقه‌های نظام توزیع، مبادلات کالا از مجاری غیررسمی، عدم تعادل عرضه و تقاضا ناشی از نوسانات فصلی تولید و مصرف در کالاهای تنظیم بازاری، افزایش تقاضا، مازاد تقاضای کالا ناشی از آثار اقتصادی تغییر متغیرهای کلان برای حفظ ارزش پول و عدم کارآیی کامل ابزارها و سیاست‌های قیمتی در حمایت از عاملان اقتصادی به‌عنوان آسیب‌های ساختاری تنظیم بازار شناخته می‌شوند.
آسیب‌های اجرایی: از جمله آسیب‌های این بخش می‌توان به عدم تناسب جایگاه و اختیارات نهاد تنظیم بازار در کشور در مقایسه با تجربیات گذشته و اقتضائات کنونی، نگاه گذرا و کوتاه‌مدت به مسائل تنظیم بازاری، عدم تطابق کامل قوانین، مقررات و بخشنامه‌ها با توجه به شرایط اقتضایی موجود، عدم هماهنگی کامل میان دستگاه‌های متولی، بهنگام نبودن اجرای برخی از سیاست‌ها و برنامه‌های تامین و توزیع، بهره‌گیری ناکامل از ظرفیت تشکل‌های بخش خصوصی و نهادهای مدنی در اجرای سیاست‌های تنظیم بازار، تدوین و اجرای سیاست‌های تنظیم بازاری عمدتا براساس وقایع گذشته‌نگر و عدم توجه کامل به آینده‌نگری و پیش‌بینی در این حوزه، اتخاذ تصمیمات براساس اولویت‌های استانی و بخشی و محدودیت‌های تامین اعتبارات بهنگام ارزی و ریالی برای تامین و توزیع اشاره کرد.
چشم‌انداز تنظیم بازار
با توجه به مقتضیات زمانی و تاکید اسناد بالادستی بر حمایت توامان از تامین‌‌کنندگان، تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان و بهبود معیشت جامعه، ارتقای رقابت‌پذیری و تقویت ساختار رقابتی در بازار، حمایت از تولید و ارتقای سطح کیفیت آن، رشد تولید، توسعه صادرات و مدیریت واردات، بازبینی در نقش دولت در بازار و کاهش تصدیگری‌های غیرضروری دولتی؛ حفظ نگاه آمایش سرزمین در برنامه‌ریزی بخشی، اطمینان از روند مناسب تامین، ایجاد شفافیت در اطلاعات و کاهش فساد و گسترش فضای کسب‌و‌کار نوین چشم‌اندازی را برای تنظیم بازار تعریف کرده است.
از سوی دیگر، جامعه‌ای برخوردار از شبکه‌های جامع، کارآ و رقابت‌پذیر در حوزه‌های تولید، توزیع، تجارت و نظارت، مبتنی بر ابزارهای نوین و بخش خصوصی توانمند که رونق تولید داخل و افزایش تاب‌آوری، کاهش هزینه مبادله، گسترش فرصت‌های شغلی، ارتقای رفاه و عدالت اجتماعی را از طریق هماهنگی در سیاست‌های کلان اقتصادی، تامین بهنگام و دسترسی آسان و مطمئن به کالاهای مصرفی و نهاده‌های موردنیاز تولید، با قیمت مناسب و در کمترین زمان در شبکه توزیع کارآمد، نوین و گسترده در حمایت از اقشار آسیب‌پذیر جامعه فراهم کند، ضروری است، شبکه‌هایی امکان حضور و توسعه کالاهای ایرانی را در بازارهای جهانی تسهیل کنند.
ضرورت تدوین نقشه راه تنظیم بازار: هماهنگ کردن دستگاه‌های دخیل در اجرای سیاست‌های تنظیم بازاری، یکپارچه‌سازی سیاست‌های تنظیمی در کل زنجیره کالا، اتخاذ سیاست‌های تنظیم بازاری به‌صورت آینده‌نگر به جای سیاست‌های گذشته‌نگر، بهره‌گیری حداکثری از ظرفیت تشکل‌ها و انجمن‌های غیردولتی و نهادهای مدنی در حوزه تصمیم‌سازی و اجرای تنظیم بازار و مشخص کردن چارچوب برنامه‌های عملیاتی و پشتیبان سیاست‌های تنظیم بازاری از جمله ضرورت‌های تدوین یک نقشه راه برای تنظیم بازار است.
اهداف نقشه راه تنظیم بازار: بهبود رفاه مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان از طریق کاهش آثار نامطلوب نوسان مقدار و قیمت، بهبود ساختار نظام تامین از طریق ارتقای کمی و کیفی تولید داخلی و مدیریت واردات با استفاده از روش‌های نوین، افزایش تولیدات رقابت‌پذیر و ماندگاری در بازارهای صادراتی، گسترش تجارت الکترونیکی و رسوخ فناوری‌های نوین در کارکردهای تنظیم بازاری، تقویت نظارت و بازرسی در بازار به منظور حفظ حقوق مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان، کاهش سطح مداخلات غیرضروری دولتی و تقویت جایگاه تشکل‌های غیردولتی و حرفه‌ای پاسخگو در فرآیند تصمیم‌سازی و امور اجرایی تنظیم بازار به‌عنوان اهداف نقشه راه تنظیم بازار تعریف شده است.
انواع الزامات
اما الزامات تحقق اهداف نقشه راه تنظیم بازار در سه بخش الزامات سطح کلان (سیاست افقی)، الزامات سطح کارکردی و عمودی و الزامات اجرای نقشه راه قابل تفکیک است.
الزامات سطح کلان (سیاست افقی): ثبات نسبی در متغیرهای کلان اقتصادی، هماهنگی سیاست‌های کلان و سیاست‌های تنظیم بازار، هماهنگی سیاست‌های بخشی (تولیدی و تجاری) و سیاست‌های تنظیم بازار و تسهیل مقررات حوزه کسب وکار موثر بر سیاست‌های تنظیم بازار و ثبات قوانین و مقررات موثر بر حوزه تنظیم بازار به‌عنوان الزامات سطح کلان شناخته می‌شود.
الزامات سطح کارکردی و عمودی: اصلاح نهادها و ساختارها، اصلاح زیرساخت‌ها، اصلاح فرآیندها و اصلاح رویه‌ها از جمله الزامات سطح کارکردی و عمودی هستند.
الزامات اجرای نقشه راه: اعطای اختیارات متناسب با اجرا به کارگروه تنظیم بازار همچون اختیارات اصل 127 و 138 قانون اساسی، التزام تمامی دستگاه‌های متولی به اجرای سیاست‌های تنظیم بازاری، تامین منابع و اعتبارات مورد نیاز برنامه‌ها و راه‌اندازی، تکمیل و توسعه سامانه‌ها و پایگاه‌های اطلاعاتی موردنیاز به‌عنوان الزامات اجرای نقشه راه شناخته می‌شود.
انواع رویکردها
براساس مقتضیات زمانی و جهت‌گیری‌های اسناد بالادستی درخصوص تنظیم بازار در کشور 10 رویکرد مجزا در نقشه راه تنظیم بازار مورد تاکید است. این رویکردها شامل ارتقای سیاست‌گذاری، یکپارچگی و هماهنگی سیاستی، معیشتی، تقویت زیرساخت‌ها، تولیدی، توزیعی، تجارت، نظارتی، تقویت نقش تشکل‌های بخش خصوصی و اطلاع‌رسانی می‌شود.
ارتقای سیاست‌گذاری: در این چارچوب، لحاظ کردن آثار تغییر شاخص‌های اقتصادی کلان و خرد بر تنظیم بازار (از جمله شاخص قیمت مصرف‌کننده، شاخص قیمت تولیدکننده، شاخص برابری اقتصاد، مخارج خانوار، شاخص فضای کسب‌و‌کار، تجارت خارجی، رشد اقتصادی، زنجیره ارزش کالاهای اساسی و ضروری)، توجه به سیاست‌های تنظیم بازاری طرف تقاضا (سیاست‌های درآمدی) و طرف عرضه (همچون اولویت‌بندی تولید، کاهش وابستگی به واردات، مدیریت بازار و تقویت رقابت) و تقویت ارتباط با مراکز دانشگاهی، تحقیقاتی و پژوهشی برای حل مسائل مرتبط با تجارت داخلی و خارجی در دستور کار قرار می‌گیرد.
یکپارچگی و هماهنگی سیاستی: در این رویکرد هماهنگی در سیاست‌های کلان اقتصادی اثرگذار بر تنظیم بازار، ایجاد هماهنگی و یکپارچگی بیشتر میان دستگاه‌های متولی در حوزه‌های تامین، توزیع، قیمت، بازرسی و نظارت و اطلاع‌رسانی و بهره‌گیری از طرف استان‌ها و مناطق در تدوین و اجرای سیاست‌های تنظیم بازار حائز اهمیت است.
معیشتی: در این رویکرد تامین معیشت و سفره عمومی مردم با تاکید بر کالاهای اولویت‌دار (اساسی و ضروری) باید در اولویت قرار بگیرد.
تقویت زیرساخت‌ها: در این چارچوب ضروری است که گسترش زیرساخت‌های تجاری و لجستیکی همگام با توسعه ظرفیت‌های تولیدی مدنظر قرار گیرد.
تولیدی: افزایش تاب‌آوری اقتصادی در مقابله با آثار ناشی از شوک‌های پیرامونی همچون تحریم در حوزه‌های تولید، مصرف و صادرات، حمایت از تولید داخلی و افزایش توان رقابتی و بهره‌وری تولید در راستای استفاده حداکثری از ظرفیت‌های خالی تولیدی، پیش‌بینی‌پذیر کردن اطلاعات مورد نیاز برای تنظیم بازار کالا در دوره‌های آتی و مواقع بحرانی با تنظیم تقویم کالایی، هماهنگی بین تامین، توزیع، قیمت، بازرسی و نظارت و اطلاع‌رسانی در تنظیم بازار در شرایط عادی و بحرانی، کاهش فساد و تجارت غیررسمی (قاچاق) در راستای حمایت از تولید داخل و کاهش وابستگی به واردات در تامین کالاهای اولویت‌دار از جمله مواردی است که باید در رویکرد تولیدی در دستور کار قرار گیرد.
توزیعی: چابک‌سازی شبکه توزیع و دسترسی گسترده به شبکه مویرگی در توزیع کالا، گسترش و نفوذ استفاده از فناوری‌های نوین و ظرفیت استارت‌آپ‌ها در تنظیم بازار و کاهش هزینه‌های مبادله در فرآیند توزیع از مولفه‌های اصلی بخش توزیعی است.
تجارت: مدیریت واردات با تاکید بر کاهش واردات کالاهای لوکس و غیرضروری و تامین به موقع نهاده‌های تولید به‌ویژه درخصوص کالاهای اولویت‌دار، ایجاد هماهنگی میان تنظیم بازار داخلی، مدیریت واردات و توسعه صادرات، کنترل صادرات مواد خام به همراه توسعه صادرات محصولات نهایی با ارزش افزوده بالا با تاکید بر ظرفیت بازارهای کشورهای همسایه و توسعه و افزایش ماندگاری بازارهای صادراتی و تنوع‌بخشی صادرات از منظر بازار، کالا و شرکت‌های صادراتی در رویکرد تجارت حائزاهمیت است.
نظارتی: رصد و پایش موجودی و قیمت کالا به‌عنوان دو شاخص کلیدی تنظیم بازار، افزایش شفافیت و اطلاع‌رسانی در بازار با استفاده از ابزارهایی همچون برچسب کالا و...، تسهیل دسترسی به آمار و اطلاعات با تکمیل سامانه‌های مرتبط با تولید، قیمت، تجارت و... و تاکید بر نظارت و بازرسی با هدف پیشگیری از تخلفات در بازار و اجرای طرح‌های نظارتی و بازرسی ویژه در مناسبت‌ها در رویکرد نظارت دارای اهمیت است.
تقویت نقش تشکل‌های بخش خصوصی: در این چارچوب، تقویت نقش تشکل‌های بخش خصوصی، تعاونی‌ها و تشکل‌های مردم نهاد در تصمیم‌سازی سیاست‌های تنظیم بازار و واگذاری حداکثری امور تصدی‌گری به تشکل‌ها باید مدنظر قرار بگیرد.
اطلاع‌رسانی: تعامل مستمر با رسانه‌ها با هدف اطلاع‌رسانی بهنگام و موثر و تعامل مستمر با رسانه‌ها و افزایش نقش آنها در همراهی افکار عمومی با سیاست‌های تنظیم بازاری مهم‌ترین مولفه‌ها در رویکرد اطلاع‌رسانی محسوب می‌شود.
