17درصد پرونده‌های ماده۱۰۰ قابل اجرا نیست/ ناهماهنگی مراجع قضایی و اجرایی و گردش چند باره پرونده تخلف‌ها

اقتصادآنلاین - فائزه مومنی؛ کمیسیون ماده ۵ شهرداری‌ها(ماده ۵قانون تاسیس شورای عالی معماری و‌ شهرسازی) که وظیفه بررسی و تصویب طرح های تفضیلی شهری دارد به گفته منتقدان در سال‌های بعد از تاسیس خود بیشتر از آنکه حافظ ‌اصول طرح جامع شهر تهران در طرح تفصیلی باشد بیشتر نافی آن بوده و با مصوباتی اهداف طرح جامع و تفصیلی را به طور کل نقض کرده است. همچنین کمیسیون ماده۱۰۰ شهرداری‌ها نیز که وظیفه رسیدگی به تخلفات مالکانی که پروانه ندارند و‌یا برخلاف مفاد پروانه عمل کرده‌اند، دارد، در سال‌های گذشته به دلیل عدم اجرای رای‌های صادره در پی برخی تخلفات، عملا خاصیت اجرایی خود را از دست داده و تاثیری در کاهش تخلفات نداشته است. در این رابطه با تورج فرهادی، دبیر فعلی کمیسیون ماده۱۰۰ شهرداری تهران و قائم مقام سابق معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران گفت‌وگو کردیم. او‌ ابتدا پیشینه‌ای از دلایل بروز فساد در جامعه فعلی ایران ارائه داده و تاثیر آن را بر عملکرد دو کمیسیون مذکور بررسی می‌کند.

چرا در کمیسیون‌های ماده 5 و 100شهرداری‌ها که خود باید ناجی قانون باشند تخلف رخ می‌دهد و تا به امروز ساز و کاری برای تحقق جدی اهداف آن‌ها در پیش گرفته نشده است؟

خواجه نصیر‌الدین پدر علم ریاضی و نجوم و یکی از افراد تأثیر گذار در ایران قرن هفتم، در کتابی به نام اخلاق ناصری می‌گوید: اگر اخلاق در جامعه چه از لحاظ فردی و چه از لحاظ اجتماعی جاری شود، در آن جامعه خیرات تولید می‌شود. خیرات عبارت‌اند از: مال، سلامت و کرامت. خواجه نصیر‌الدین توسی می‌خواهد بگوید که انسان یک موجود اجتماعی است و قاعدتا باید مال، سلامت و کرامت در اجتماع برایش تولید و فراهم شود و آن جامعه باید صاحب اخلاق اجتماعی باشد که از این خیرات، یعنی مال، سلامت و کرامت برخوردار شود.

وقتی ما بررسی می‌کنیم در می‌یابیم که مبنای اخلاق اجتماعی عدالت اجتماعی است. در همین شرایط هم مردم از فقر و فشار اقتصادی ناراحت نمی‌شوند اما.از تبعیض ناراحت می‌شوند. عدالت یعنی هر چیزی و هر کسی در جای خودش قرار بگیرد و نبود عدالت سبب می‌شود که ساختار کلا به هم بریزد. ما می‌گوییم ظلم بالسویه هم عدل است، یعنی اگر به طور یکسان به همه ظلم کنیم نوعی عدالت است.

در تمامی جوامع قوانین را به گونه‌ای تعبیر، تفسیر و تدوین می‌کنند که پشتوانه و حامی اصلی عدالت اجتماعی باشد و قانون برای این که کار خود را راحت‌تر و بهتر پیش ببرد ساختار تولید می‌کند و بر اساس ساختار، تشکیلات و سازمان به همه چیز معنا می‌بخشد که هر کس و هر چیز در جای خود قرار بگیرد.

مبنا را از پایین به بالا در نظر می‌گیرند که مردم‌سالاری اتفاق بیفتد و خود به خود مسئله شایسته‌سالاری هم در این سیستم شکل می‌گیرد و فارغ از رویکرد‌های سیاسی سلسله مراتب هم ایجاد می‌شود. اتفاقاتی که طی دهه‌های گذشته در کشور رخ داده این بوده است که قانون خیلی مورد توجه و اقبال قرار نگرفته است شاید هم علت اصلی این که مردم ناراحت هستند این است که مسئولان خیلی قانون مدارانه برخورد نکردند از سوی دیگر مردم هم آرام آرام از قانون عدول کردند.

وقتی قانون بی‌اهمیت و بی‌اثر می‌شود، ساختار‌ها هم به خودی خود بی‌اهمیت و بی‌اثر می‌شوند. در این وضعیت عدالت اجتماعی آسیب می‌بیند و زمانی که عدالت اجتماعی آسیب ببیند اخلاق اجتماعی هم از بین می‌رود و در نتیجه مال، سلامت و کرامت برای انسان‌های آن جامعه تولید نمی‌شود. در چنین شرایطی برای برخی فرصت‌های خاص پیش می‌آید و برای بعضی‌ها هیچ فرصتی به دست نمی‌آید. این مسئله سبب می‌شود که خود به خود اعتماد در جامعه کم شود. در نتیجه کاهش اعتماد، مشارکت هم در جامعه کاهش می‌یابد. هر کسی برای خود یک جزیره می‌شود و منافع خود را بر منافع عمومی ترجیح می‌دهد. زمانی که ما به این سمت حرکت می‌کنیم، متأسفانه تمام افرادی که در مناصب مسئولیتی قرار می‌گیرند هم چنین ذهنیتی دارند و مصالح شخصی را بر مصالح عمومی ارجح می‌داند، چون از کف جامعه‌ای برخواسته‌اند که اخلاق، عدالت و قانون در آن ضعیف شده است. بنابراین این بستر برای فساد در ساختار اداری یک بستر مناسب و مساعد می‌شود.

باعث فروپاشی ساختار اداری می‌شود، آدم‌ها به جای آنکه قائم به سیستم بشوند، قائم به فرد می‌شوند و افراد چون صاحب امضا‌های طلایی می‌شوند حاضر نیستند اقتدار خود را از دست بدهند و امضا و قدرت خود را به سیستم بدهند به این دلیل که این مسائل برایشان رانت دارد. وقتی که با این زمینه و رویکرد پیش می‌رویم توقع دارید چه اتفاقی بیفتد؟ تمام مسائل اعم از تولید اسناد، امور اجرایی و برخورد‌ها از همین فضا تأثیر می‌پذیرد.

در خصوص سؤالات شما و بحث ساخت و ساز، ما سه مرحله داریم. مرحله اول صدور پروانه، دوم اجرای پروانه و سوم به بررسی اتمام ساخت و ساز بر اساس پروانه مربوط می‌شود. در بخش صدور پروانه مبنا و اسناد ما طرح جامع،طرح تفصیلی و مصوبات شورای عالی و تبصره‌های ذیل آن است. زمانی که که شورای عالی می‌گوید اگر موردی بود که منطقه یا شهر بنا بر دلایلی تشخیص دهند که می‌تواند به طور موردی بررسی شود، باید به کمیسیون ماده 5 برود، در آنجا بررسی شود و به هر شکلی که برای منافع عمومی شهر مفید است، به آن شکل تغییر دهند. تغییرات موردی در کمیسیون ماده 5 انجام می‌شود و تغییرات کلی در شورای عالی.

این تغییرات جزئی هم زیر پرچم یک قانون باید انجام شود...

 مسئله مهم همین است. قانون به این شرط قوت دارد که رعایت شود. روزانه تعداد زیادی قانون، ماده و تبصره در مجلس ما تصویب می‌شود، اما رعایت نمی‌شود. در حالی که در کشور‌های دیگر به اندازه کشور ما مواد و قانون ندارند، اما رعایت می‌شود و انسجام اجتماعی آنها خیلی بالاتر است، ساختار شکیل‌تر و سیستم منضبط‌تری دارند. اگر هر موضوعی در چارچوب قانون خود قرار بگیرد و با رویکرد‌های کلی و با رعایت تمام ابعاد و تبصره‌ها و موضوعاتی که در قانون بیان شده است پیش برود، قطعا تصمیمات مناسب‌تری اتخاذ خواهد شد. وقتی قرار است یک مورد در شهر بررسی شود باید ابعاد اجتماعی، اقتصادی، زیست محیطی، فرهنگی و حتی سیاسی و امنیتی آن در نظر گرفته شود. تمام سازمان‌ها و وزارت خانه‌هایی که در کمیسیون ماده 5 هستند، بر اساس همین رسالت در آنجا چیده شده‌اند. زمانی که می‌گویند سازمان محیط زیست باید در آنجا نماینده داشته باشد و نماینده‌اش هم در حد معاون سازمان محیط زیست است، یعنی باید این پروژه را از بعد زیست محیطی بررسی کند و اگر ایرادی دارد، باید در تصمیم‌گیری لحاظ شود. نماینده وزیر راه و شهر‌سازی هم در این کمیسیون حضور دارد که باید اعمال نظر کند. شهرداری باید بر اساس چارچوب‌های خودش اعمال نظر کند. میراث فرهنگی باید تعیین کند که آیا این پروژه به میراث ما آسیب می‌زند یا نه؟ آیا می‌تواند به مسائل فرهنگی و گردشگری کمک کند؟ نماینده مردم به عنوان عضو شورای شهر در آنجا حضور دارد و باید از منافع عمومی حمایت کند. زمانی که این‌ها رعایت نمی‌شود و به هر دلیلی می‌خواهند امتیازی را به یک شخص حقیقی یا حقوقی و یا سازمان و نهاد، بدهند و به ابعاد دیگر آن توجه نکنند، خروجی آن پروژه‌هایی مثل کورش، پالادیوم و... می‌شود. به طور مثال وقتی پروژه پالادیوم احداث می‌شود تمام املاکی که در محدوده 500 متری آن قرار دارند تحت تأثیر قرار می‌گیرند. یعنی یک فرد برای این که نفع بیشتری ببرد و حقوق مکتسبه بالایی برای خود ایجاد کند، حقوق مکتسبه دیگران را ضایع می‌کند. اگر ملکی در آنجا قبل از پالادیوم به طور مثال متری 100 تومان ارزش داشت، در حال حاضر که پالادیوم احداث شده است کمتر از 1000 تومان ارزش دارد، به این دلیل که ترافیک در آنجا کلافه‌کننده شده و آرامش آن محله را از بین برده است، چون این پروژه پیوست ترافیکی و اجتماعی ندارد. نماینده مردم باید حمایت و اعمال نظر می‌کرد که خیابان مقدس اردبیلی ظرفیت و کشش این پروژه را ندارد.

باید بپذیریم که در برخی از کشور‌های توسعه‌یافته، دموکراسی چند هزار سال است که تمرین می‌شود و بار‌ها رفراندوم و انقلاب کرده‌اند تا به یک طراز در دموکراسی رسیده‌اند که هنوز هم ایراداتی بر آن وارد است، اما مسیرشان روشن‌تر است. تمام اتفاقاتی که قرار است برای ما رخ بدهد، آنها تجربه کرده‌اند. از زمان مشروطه تا کنون تنها کمی بیشتر از 100 سال گذشته است، بنابراین ما برای دست‌یابی به دموکراسی راه زیادی در پیش داریم.

آنچه تا کنون بیان شد مربوط به قبل از پروانه و صدور پروانه بود که فقط تعداد کمی از موارد به کمیسیون ماده 5 می‌رود. بیشتر آنها طبق همان طرح تفصیلی و طرح جامع انجام می‌شود. هم در طرح تفصیلی و هم طرح جامع بندی وجود دارد تحت عنوان شوراهای معماری که اختیاراتشان خیلی محدود، مشخص و چارچوب دار نیست. این طرح در سال 91 ابلاغ شده است و تا کنون هم نقاط ضعف و قوت آن دیده شده است. همین که ما به اینجا رسیدیم به این معنا است که یک قدم به جلو حرکت کردیم، اما واقعیت این است که همین شورای معماری که چارچوب مشخصی ندارد، آسیب‌هایی به شهر وارد کرده است. همان کمیسیون ماده 5 که اکنون به این نتیجه رسیدیم که باید ابعاد مختلف آن دیده شود، آسیب‌های خودش را به شهر وارد کرده است. متأسفانه پیوست‌های سند‌های بالا دستی ما هنوز به این اندازه تکمیل نشده‌اند که برای هر پلاک ثبتی در شهر از لحاظ طراحی شهری و برنامه‌ریزی شهری چارچوبی را تعیین کند. چارچوبی که در آن کاربری‌های مجاز به استقرار تعریف شود، اندازه‌ها، خط آسمان، شکل ظاهری و مبلمان شهری آنها تعریف شود. چارچوبی که برنامه‌ریزی کند که چه فعالیت متجانسی بتواند در آنجا قرار بگیرد و از فعالیت‌های نامتجانس دوری کند و تمام ابعاد شهر را در نظر بگیرد. اگر هم بعد فراموش شده‌ای هم وجود دارد، در کمیسیون ماده 5 و شورای معماری در نظر گرفته شود که خلأء آن پر شود. در حال حاضر ما در ازای هر پرونده دو یا سه شورای معماری داریم که تماما آسیب است و خود به خود اعمال سلیقه در آن زیاد می‌شود. علت اصلی این که ما طرح تفصیلی شهر تهران را بر مبنای پهنه‌بندی بستیم این بود که بتوانیم یک پهنه از شهر را ببینیم و اگر یک پلاک در آن وجود دارد، تعیین کنیم که این پلاک در این پهنه چه نقشی دارد و بر اساس آن پهنه در مورد آن پلاک تصمیم‌گیری کنیم، اما متأسفانه همچنان نگاهمان، مورد محور است و رویکرد هم این است که مدیریت شهری سعی می‌کند بیشترین منافع را برای صاحبان پلاک و شهرداری ایجاد کند که در این فرایند از شهر و مردم شهر غفلت می‌شود. ما باید چارچوب‌ها را به گونه‌ای ببندیم که صاحب یک پلاک در چارچوب قانون، ضوابط و اسناد بالا دستی خواسته‌هایش را طلب کند و این اسناد باید ضامن منافع شهر و مردم باشد. این مسئله به همان مقدمه‌باز می‌گردد. اگر ما بپذیریم که یک سند نهایی داشته باشیم و بدانیم این سند به نفع شهر و مردم شهر است، اعمال سلیقه نمی‌شود و تبعیضی هم در آن نیست و همه ما به آن پایبند باشیم و اصلاً به شورای معماری و کمیسیون ماده 5 نیاز نیست.

مرحله اجرا به مالک، شهرداری، مهندسان مجری، ناظر و تأسیسات مربوط می‌شود. اینها باید مرحله اجرا را بر اساس سند طرح تفصیلی و طرح جامع انجام دهند ، هر چند که این سند اشتباهاتی داشته باشد. در این مرحله هم به دلیل نبود هماهنگی میان مهندس ناظر، شهرداری و مالک اتفاقاتی رخ می‌دهد که موجب بروز تخلفات ساختمانی می‌شود که آنها هم علاوه بر مصوبات قبلی بار مازادی را بر دوش شهرداری می‌گذارند و تعادل شهر را به هم می‌زنند و خود به خود به بی‌اعتمادی بیشتر مردم و بی‌ثباتی بیشتر سیستم و سازمان دامن می‌زنند. در این شرایط شاکی خود شهرداری است، متشاکی مالک است و مورد شکایت اختلاف بین پروانه صادر شده و آنچه در زمین اجرا شده است. رسیدگی به این شکایت به دو صورت انجام می‌شود. یا شهرداری تشخیص می‌دهد که خود صلاحیت بررسی آن را دارد و در کمیسیون‌های خود آن را بررسی می‌کند و در بعضی موارد که تخلف سنگین‌تر از چیزی است که در اختیار شهرداری باشد، به دادگاه فرستاده می‌شود.

و کمیسیون ماده ۱۰۰اینجا چه نقشی داد؟

دادگاه همان کمیسیون ماده 100 است که در قانون شهرداری‌ها پیش‌بینی شده است که 10 تبصره دارد و هر تبصره به یک مورد مربوط می‌شود. مواردی مثل جریمه‌ها، تخلف مأموران، مباحث تجاری و مسکونی و رفع خلاف در این 10 تبصره پیشبینی شده است. زمانی که شکایتی به کمیسیون ماده 100 می‌رود، گذشته آن به کمیسیون ماده 100 مربوط نیست. کمیسیون ماده 100 به این مسئله‌کاری ندارد که آیا کمیسیون ماده 5 پروانه آن را درست صادر کرده است یا غلط است یا این که شورای معماری چه میزانی به آن اضافه داده است. مبنای بررسی یک شکایت در کمیسیون ماده 100 پروانه است. چه پروانه درست صادر شده باشد و چه غلط، چیزی که در کمیسیون ماده 100 بررسی می‌شود وضع موجود است، یعنی مغایرت ساختمانی که احداث شده است با آنچه در پروانه وجود دارد. یک جدول اختلافات از طرف منطقه ایجاد می‌شود که در آن اختلافات به طور دقیق مشخص شده است که به کمیسیون ماده 100 می‌رود و این کمیسیون باید به آن رسیدگی کند. پس از بررسی به طور مثال اگر ساختمان اداری بوده و تجاری شده است حکم جریمه صادر می‌شود، اگر طبقه اضافه کرده است باید تخریب شود و اگر مسکونی را به اداری تبدیل کرده است باید اعاده بدهد به همان سکونت. اختیارات و چارچوب‌های ماده 100 این‌ها هستند. در کمیسیون ماده 100 یک نماینده از شهرداری حضور دارد، عضو شورای شهر، عضو وزارت کشور، عضو قوه قضائیه و اخیرا هم یک نفر به عنوان ناظر شورای شهر به آنها اضافه شده است. وظیفه این کمیسیون آن است که وضع مجاز را با وضع موجود مقایسه کند و بر اساس تبصره‌ها و چارچوب‌های ماده 100 قانون شهرداری رسیدگی می‌کند. در لایحه‌ای که برای مدیریت یکپارچه شهری به هیئت دولت رفت، مقدماتش هم آماده شد و کنفرانسی هم برای آن گذاشته شد که متأسفانه دوباره مسکوت ماند، برای کمیسیون ماده 100 قانونی پیش‌بینی شده بود که فقط حکم تخریب صادر کند. علت آن هم این بود که‌ بازدارندگی بیشتری داشته باشد.

 مصوبه‌ای تحت عنوان ستاد هماهنگی کمیسیون‌های ماده 100 در شورای سوم تصویب شد و در دوره‌های آخر آقای قالیباف اجرا نشد. آقای‌سالاری در حال حاضر آن را پیگیری می‌کند که بتواند هماهنگی‌هایی ایجاد کند و این مسائل را به نحوی حل و فصل کند، در واقع قصد این است که میان بخش‌هایی که در اجرا حضور دارند هماهنگی‌هایی برقرار شود که اجرای‌آرا مؤثر‌تر انجام شود. احکام تخریب، جریمه و... در کمیسیون ماده 100 صادر می‌شود، اما در بیشتر موارد اجرا نمی‌شود. ما باید بپذیریم تمام اتفاقاتی که در کمیسیون ماده 100 بررسی می‌شود مربوط به امسال، سال گذشته یا سال‌های گذشته نیست. ما یک ممیزی داریم که از قبل از انقلاب بوده و پس از انقلاب هم وجود دارد که هر ده سال یک بار اتفاق می‌افتد. ممیزی یعنی این که به طور مثال یک ساختمان اگر 10 واحد است، تمام واحد‌های آن تک‌تک بررسی شده است و هر کدام حتی اگر دو متر هم اضافه داشته است نوشته شده. مثلا طبق گزارش‌های مناطق، در قسمتی از منطقه 4 نه سند دارند و نه پروانه. در این گزارش نوشته شده است که طبق ممیزی سال 69 این جا 125 متر بوده است، طبق ممیزی سال 80 به 300 متر افزایش‌یافته است، بنابراین طبق هر دو ممیزی باید جریمه شود. واقعیت این است که تمام پرونده‌هایی که به کمیسیون ماده 100 می‌آید به پروانه‌های جدید صادر شده مربوط نیست. ما ناهماهنگی‌هایی بین مرجع قضایی،مراجع اجرایی وجود دارد وهم در نظام مهندسی داریم که تمام اینها دخیل هستند و سبب می‌شوند که یک پرونده بار‌ها و بار‌ها میان دستگاه‌های مختلف بچرخد. مهندس ناظر باید درست کار خود را انجام دهد، دادگاه باید پشتیبان قانون باشد، مرجع اجرایی باید در اجرا با دقت زیادی کمک کند و شهرداری باید در اجرا دقت لازم را داشته باشد. تمام اینها در کنار هم می‌توانند یک چرخه سالم را تعریف کنند. پیش از تمام این‌ها اسناد بالا دستی هم باید یک چارچوب استواری داشته باشند که بتوانند کمک کنند.

چقدر تلاش می‌شود که جریمه‌های ماده 100 احصا شود؟

طبق آمار‌ها حدود 70 هزار پرونده داریم که احصا نشده است. به طور مثال ملکی در گذشته 500 تومان جریمه شده است و 20 سال است که این مبلغ در آمار ما مانده است. از این 70 هزار پرونده حدود 12 هزار پرونده اصلاً قابل اجرا نیستند. حدود 10 تا 20 درصد از پرونده‌ها به متخلفین حرفه‌ای مربوط است و کسانی هستند که به دنبال کسب سود‌های کلان از شهر هستند. قاعدتا ما باید یک ساماندهی جدی بر روی‌آرا داشته باشیم که آمار را در سیستم سبک‌تر کنیم و بعد به آنهایی که تخلف سنگین داشته‌اند رسیدگی کنیم که مردم هم گله‌مند نشوند. خیلی از مردم می‌گویند چگونه است که یک نفر در حد چند طبقه اضافه ساخته و تخلف کرده است و به آن رسیدگی نمی‌شود اما اگر یک نفر یک اتاقک سه متری بسازد جریمه می‌شود؟ اگر در کمسیون ماده 100 این ساماندهی را انجام بدهیم حد اقل می‌توانیم بگوییم که هدفمند پیش می‌رویم و به تخلفات حرفه‌ای رسیدگی می‌کنیم.

آنچه به عنوان درآمد از کمیسیون‌های ماده 100 در 100 ماده شهرداری پیش‌بینی شده به طور کلی 80 میلیارد تومان است. اگر نسبت این مبلغ را به 17 هزار میلیارد بودجه شهرداری بگیریم چیزی نمی‌شود. در حال حاضر 10 آیتم در خصوص محل درآمد‌های شهرداری وجود دارد که یکی از آنها آرای کمسیون ماده 100 است که کلا 80 میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. در گذشته مناطق از طریق‌آرا مالک را تحت فشار می‌گذاشتند و با استفاده از رأی کمیسیون ماده 100 مالک را مجبور می‌کردند که با آنها توافق کند. در دوره  نجفی بخشنامه‌ای صادر شد که هیچ کس حق ندارد آرای کمیسیون ماده 100 را توافق کند، بنابراین بخشی از درآمد‌های شهرداری محدود شد. هر چند که روش غلطی بود اما در هر صورت بخشی از درآمد کسب می‌شد. ما باید این‌ها را در چارچوبی ببریم و مجوز‌های لازم را بگیریم و در پهنای منطبق به آنها رسیدگی کنیم. منظور از پهنای منطبق این است که به طور مثال تمام تهران در گذشته مسکونی بوده است اما در حال حاضر مثلا خیابان سنائی (m) تعریف شده است. اگر در این خیابان یک ساختمان اداری ایجاد شده است یعنی با پهنه منطبق است و در این خیابان هم ساختمان تجاری می‌تواند باشد، هم اداری و هم مسکونی. به طور مثال یک ساختمان در گذشته رأی گرفته است که چون تجاری است باید جمع شود، اما در حال حاضر که پهنه آن منطبق است در صورت رعایت تمام ضوابط می‌تواند هزینه و عوارضش را پرداخت کند و به فعالیت ادامه دهد. پرونده‌های بلا تکلیف این چنینی هم زیاد داریم که می‌تواند برای شهرداری منابع تولید کند. واقعیت این است که در گذشته شاید چندان به برنامه‌ریزی شهری قائل نبودند و شهر به یک باره توسعه سنگینی داشته است. در چند دهه گذشته هم بار‌ها برنامه‌ها، قوانین و ضوابط خاصی تولید شده است، اما همگی کتابخانه‌ای شدند و شهر بیشتر با استفاده از بخشنامه‌های متعدد اداره شده است. تمام این مسائل دست به دست هم دادند که ملغمه‌ای از تخلفات بر روی دست مدیریت فعلی شهرداری بماند. قطعا باید این مسئله را مدیریت کنیم، اما واقعیت این است که در کوتاه مدت به نتیجه قطعی نخواهیم رسید.