مصرف؛ آدرس اشتباه حمایت از تولید

طبق سنت هرساله که با فرارسیدن سال جدید، نامی برای آن سال انتخاب می‌شود، امسال هم از سوی مقام معظم رهبری سال «حمایت از کالای ایرانی» نام‌گذاری شده است. هنوز از سال جدید چندی نگذشته که نظرات متعدد از متخصصان و غیرمتخصصان در فضای مجازی درباره عنوان امسال منتشر شده است.  بحث حمایت از کالای داخلی بحث جدیدی نیست و چنانچه در تاریخ جست‌وجو کنیم، یکی از سیاست‌هایی بوده که به‌نوعی در چند سده اخیر مطالبه شده اما اغلب به شکل‌های مختلف به نتایج مورد نظر منتج نشده است. برای مثال در دوره قاجار یکی از مشکلات صنعتگران، ورود بی‌رویه کالاهای اروپایی به کشور بوده است که در آن زمان خواستار حمایت از کالاهای داخلی بودند. تجار تبریز از امیرکبیر درخواست می‌کردند که با ورود البسه خارجی بنجل به کشور مخالفت کند. در جای دیگر می‌خوانیم که صنعتگران کاشان، سال ١٨٤٥ در نامه‌ای از شاه خواستند که از کالاهای داخلی حمایت کند. ورود کالاهای خارجی تا میزانی زیاد شده بود که مردم گیلان مجبور شدند از تولید پارچه ابریشمی چشم‌پوشی کنند و به صدور ابریشم خام بپردازند. درحالی‌که کالاهای خارجی به ایران وارد می‌شد، برنامه منسجمی هم برای حمایت از تولید داخلی در کار نبود تا حدی که سپهسالار اشاره می‌کرد که اگر تلاشی نکنیم، همین چند قلم صنعت بومی را نیز از دست خواهیم داد.  البته تلاش‌هایی هم در این دوره صورت گرفت. برای مثال محمدشاه قاجار در زمان خودش تلاش کرد تا به شیوه‌های تشویقی و حمایت‌های مالی از مصرف بی‌رویه کالاهای خارجی جلوگیری کند. او به درباریان اعلام کرد که از منسوجات ایرانی استفاده کنند. تلاش‌هایی نیز برای افزایش مالیات بر واردکنندگان کالاهای خارجی صورت گرفت. اما از آنجا که ایران تحت نفوذ دولت‌های انگلیس و روسیه بود، همواره با اعتراض این کشورها مواجه می‌شد و عملا این حمایت‌ها راه به جایی نمی‌برد. نه دولت توان آن را داشت که در برابر آنها مقابله کند و نه تولید ملی در حدی بود که بتواند با کالاهای خارجی رقابت کند. با روی‌کار‌آمدن امیرکبیر و تلاش‌های او در راستای ترویج تولید ملی، گشایش‌هایی برای اهل صنعت ایجاد شد. اما نفوذ دولت‌های نام‌برده در ایران، دستاوردهای ناشی از تلاش‌های این مرد بزرگ را کم‌رنگ می‌کرد.

آنچه در سده‌های اخیر با آن دست‌به‌گریبان بودیم، هنوز هم از عمده مشکلات کشورمان است و متأسفانه نتوانسته‌ایم برای تقویت تولید کشور به یک راه‌حل اصولی دست یابیم. رجوع به مبانی نظری و تجربیات کشورهای موفق، می‌تواند تا اندازه‌ای سیاست‌های مربوط به حمایت از کالای داخلی را در مسیری درست هدایت کند.

 مروری بر مبانی نظری و شواهد تجربی

فردریک لیست، بنیان‌گذار مکتب تاریخی، معتقد بود مادامی که کشورهای مختلف توان تولیدی مشابهی ندارند، هر کشور باید براساس ویژگی‌های اقتصادی- اجتماعی و سیاسی خود درباره نحوه تعامل با دنیای خارج تصمیم‌گیری کند تا متضرر نشود. از نظر اقتصاددانان مکتب تاریخی، یک کشور تازه‌به‌میدان‌آمده، کمتر می‌تواند در مقابل قدرتی صنعتی عرض اندام کند؛ به‌ویژه اگر کشورهای صنعتی، قبلا حمایت‌های لازم را از صنایع‌شان به عمل آورده باشند. از‌این‌رو، در شرایطی که کشورها هنوز در مراحل ابتدایی رشد هستند، دولت‌ها باید از صنایع داخلی حمایت‌های هدفمندی انجام دهند و بعد از دستیابی به قدرت، کم‌کم این حمایت‌ها حذف شوند. در واقع نکته مهم در بحث‌های لیست و اقتصاددانان مکتب تاریخی، مرحله رشد اقتصادی است. کاهش حمایت‌های دولتی و آزادسازی تجاری به‌نفع کشورهای توسعه‌یافته‌ای است که مراحل اولیه رشد را سپری کردند و قدرت تولیدی مناسبی برای رقابت دارند، اما کشورهای درحال‌توسعه که در ابتدای راه قرار دارند، از آزادسازی‌های زودهنگام آسیب خواهند دید و هر نوع مواجهه میان دو اقتصاد در شرایط نابرابری توان تولیدی، منجر به تحمیل اراده اقتصاد قوی‌تر به اقتصاد ضعیف‌تر خواهد شد. او به این مسئله اشاره می‌کند که «دولت‌ها باید از صنایع داخلی منتخب حمایت‌های هدفمند انجام دهند و کم‌کم این حمایت‌ها با تقویت این صنایع، حذف گردند».

نکته حائز اهمیت دیگری که لیست به آن اشاره می‌کند آن است که راه نجات کشورهای در حال توسعه را خلق مزیت و نه اتکا به مزیت‌های نسبی می‌بیند. وی معتقد بود اتکای صرف به مزیت‌های نسبی که اغلب در کشورهای در حال توسعه به منابع طبیعی و مواد خام خلاصه می‌شود، مانع رهایی کشورهای در حال توسعه از تله رشدهای پایین و بی‌کیفیت خواهد شد و رشد صنعتی را میسر نخواهد کرد. از این‌رو دولت‌ها باید به فکر ایجاد مزیت در یک یا چند صنعت خاص باشند.

هاجون چانگ، استاد دانشگاه کمبریج، نیز در مطالعات گسترده خود که بیشتر بر پایه آمار و ارقام و بررسی شواهد تاریخی است، نشان می‌دهد که همه کشورهای پیشرفته کنونی تا پیش از رسیدن به مرحله توسعه‌یافتگی، سیاست‌های حمایتی خود را از بخش‌های اقتصادی منتخب اعمال و با برنامه‌ریزی‌های لازم به تدریج حمایت‌ها را کم کردند. در روایات رسمی، تاریخچه اتخاذ سیاست حمایت‌گرایی در کشورهای ثروتمند در دوره‌ای که توسعه نیافته بودند، بسیار کم‌رنگ شده است. این مسئله توالی سیاست‌ها را در کشورهای پیشرفته با ابهام رو‌به‌رو می‌کند و ازاین‌رو کشورهای عقب‌مانده نیز براساس تاریخچه دست‌کاری‌شده، گمان می‌برند که حمایت از تولید مانعی بر سر راه رشد اقتصادی است.  نکته حائز اهمیت دیگری که معمولا در کشورهای در حال توسعه نادیده گرفته می‌شود، تدوین استراتژی توسعه صنعتی است. به جرئت می‌توان گفت کمتر کشوری وجود دارد که در تقویت تولید به موفقیت چشمگیری دست یافته باشد اما پیش از آن به طراحی یک استراتژی توسعه صنعتی، با نگاه به آینده اقدام نکرده باشد. مثال بارز و قابل اعتنای آن کشورهای شرق آسیا هستند.

چانگ در بررسی تاریخی عملکرد موفق‌ترین کشورهای شرق آسیا مثل کره و ژاپن، نشان می‌دهد که یکی از دلایل اصلی موفقیت این کشورها طراحی سیاست‌های فعالانه صنعتی است. این کشورها نیز مانند کشورهای غربی، صنایع راهبردی خود را مشخص کردند و سیاست‌های حمایتی فعال خود را از این بخش‌ها به عمل آوردند. دولت در این کشورها با طراحی الگوی سیاست صنعتی و حمایت از صنایع نوپا، به تقویت و حمایت از تولید پرداخت.  لازمه حمایت از تولید، تعیین اولویت‌های تولیدی و حمایت از این اولویت‌هاست. حمایت غیرمشروط از همه بخش‌های تولیدی و بدون محدودیت زمانی، قابل توجیه نیست و کشورهای صنعتی هم چنین رویکردی نداشتند.

حمایت از کالای ایرانی

حمایت از کالای داخلی در ایران همواره از مباحث پرمناقشه بوده است. طیفی از اقتصاددانان با استناد به تجارب شکست‌خورده حمایت از تولید نظیر خودروسازی، استدلال می‌کنند که حمایت‌ها مانعی برای رشد صنایع شده است و راه چاره را آزادسازی و رقابت با دنیای خارج عنوان می‌کنند. گروهی دیگر به حمایت معتقدند اما به حمایت‌هایی که تاکنون صورت گرفته، نقدی جدی دارند. براساس مبانی نظری و شواهد تجربی، اصل حمایت از تولید داخلی پذیرفته شده است. اما نحوه حمایت و شرایط آن باید مورد بازبینی قرار گیرد.

متأسفانه دولتمردان و سیاست‌گذاران کشور از مسئله حمایت، درک درستی ندارند و آنچه تاکنون شاهد آن بوده‌ایم، حمایتی کاملا صوری، بی‌قیدوشرط و بدون نظارت‌های لازم برای ارتقای کیفیت کالاهای داخلی و معطوف به کسب درآمد برای دولت و توزیع رانت بوده است. بنابراین آنچه به اسم حمایت از صنایع مختلف صورت گرفته، فاقد مضمون توسعه‌ای بوده است و ادامه چنین روندی، به بازتولید توسعه‌نیافتگی خواهد انجامید. حمایت واقعی و هدفمند همان‌طور که اشاره شد، دارای ویژگی‌هایی است که در صورت عدم توجه به این ویژگی‌ها، بیشتر جنبه توزیع رانت پیدا می‌کند.

حمایت از تولید در گام نخست نیازمند برنامه است. در غیر این صورت می‌تواند به ضد خود بدل شود. برنامه‌ریزان کشور پیش از حمایت‌های بی‌حساب‌وکتاب، باید براساس برنامه‌ای مدون، نقشه راه تولید را مشخص کنند. تا زمانی ‌که ندانیم در کدام صنایع قرار است توسعه یابیم و در چند سال آینده در کدام بخش‌ها می‌خواهیم با دنیا رقابت کنیم، حمایت‌هایمان هدفمند نخواهد بود. بنابراین در ابتدا مانند همه کشورهای موفق نیازمند تدوین استراتژی توسعه صنعتی هستیم. انتخاب صنایع باید به دور از مناسبات رانتی و براساس موازین علمی صورت گیرد. معیارهایی نظیر میزان پیوندهای پسین و پیشین، میزان اشتغال‌زایی، میزان سرمایه‌گذاری مورد نیاز، تقاضای بازار جهانی در آینده و مواردی از این دست، معیارهایی هستند که باید در انتخاب صنایع منتخب مورد توجه قرار گیرند. در کنار تدوین استراتژی توسعه صنعتی، تمام قاعده‌گذاری‌ها باید به نفع بخش‌های تولیدی و به‌ویژه بخش‌های منتخب صورت گیرد. اعمال حمایت‌های هدفمند از صنایع اولویت‌دار، گام بعدی حمایت دولت‌ها به شمار می‌رود. حمایت‌های توسعه‌گرا باید هدفمند، مشروط، مدت‌دار، در طول زمان کاهنده و براساس اولویت‌های راهبردی تعیین‌شده صورت گیرد.

یکی از حمایت‌های دولت‌ها در سال‌های طولانی، حمایت‌های تعرفه‌ای بوده است که در اصطلاح، حمایت‌های اسمی نامیده می‌شوند. حمایت‌های اسمی، فرصتی را برای دولت‌ها فراهم می‌کنند تا حمایت‌های واقعی خود از بخش‌های مدنظر را پیاده کند. به ‌عبارتی، در دوره‌ای که تعرفه‌ها بالا نگه داشته می‌شود، دولت باید فضا را برای فعالیت بخش‌های مدنظر مهیا کند. بهبود محیط کسب‌وکار، بالابردن امنیت سرمایه‌گذاری، تضمین حقوق مالکیت، اعطای وام‌های کم‌بهره، معافیت‌های مالیاتی، مشوق‌های صادراتی و مواردی از این دست، به تقویت و رشد بخش‌های حمایت‌شده کمک می‌کند. در کنار حمایت‌های اعمال‌شده، دولت باید عملکرد بخش‌های حمایت‌شده را زیر نظر داشته باشد و در صورت تحقق‌نیافتن شروطی مانند ارتقای کیفیت، بهبود اشتغال‌زایی، بالارفتن رقابت‌پذیری و...، بخش‌های مدنظر را از حمایت محروم کند. همچنین با تقویت بنیه تولید، به مرور باید از میزان حمایت‌ها کاسته شود. در ساختاری که حمایت بدون قید و شرط صورت می‌گیرد، نتایج مثبت حاصل نخواهد شد.

تا زمانی که تصور برنامه‌ریزان کشور از حمایت، توزیع منابع مالی و رانت بین چند صنعت خاص و بالابردن دیوار تعرفه به منظور کسب درآمد برای دولت باشد، اوضاع صنایع حمایت‌شده بهبود نخواهد یافت. نمونه بارز چنین حمایت‌هایی را همواره در صنعت خودروسازی کشور در چند دهه گذشته شاهد بوده‌ایم. چنین رویکردی باعث شده است خودروسازان داخلی همچنان متکی بر مونتاژ باشند و ضرورتی برای اصلاح فرایندهای تولید، ارتقای توان علمی-فنی خود، بهبود کیفیت، کاهش قیمت و افزایش بهره‌وری نبینند. خودروسازانی نیز که بیشتر به سمت تولید می‌روند تا مونتاژ، در چنین ساختاری بیشتر متضرر می‌شوند.

حمایت بدون برنامه، هرج‌ومرج می‌آفریند

بر اساس آنچه ارائه شد، مسئله حمایت اگر بدون برنامه‌ای جامع و مدون صورت گیرد، به انبوهی از هرج‌ومرج، تعارض و تناقض بدل می‌شود. از این رو، اتکا به برداشت‌های سلیقه‌ای در مسئله حمایت از تولید داخلی، بسیار پرهزینه و بدون دستاورد خواهد بود. بنابراین توصیه می‌شود در گام نخست، برنامه‌ای اصولی و مبتنی بر علم با مشارکت اهل نظر، نخبگان و ذی‌نفعان تدوین شود.

(یک خطای روش شناختی که به نظر می‌رسد گاهی درباره حمایت از کالای ایرانی گرفتارش می‌شویم، آن است که نقش مردم به‌عنوان بازیگران خرد را با نقش حاکمیت هم‌وزن در نظر می‌گیریم؛ درحالی‌که مردم در مرحله آخر، قدرت نقش‌آفرینی دارند. چنانچه حمایت از تولید داخل صد مرحله داشته باشد، ٩٩مرحله آن به ساختار قدرت و حاکمیت مرتبط است و مرحله آخر آن به مردم مربوط می‌شود. مصرف‌کننده نهایی در علم اقتصاد، بازیگر سطح خرد است که مبنای رفتارش عقلانیت و حداکثرسازی سود است. تا زمانی ‌که قوای سه‌گانه نقش خود را در بسترسازی برای تقویت تولید باکیفیت و رقابت‌پذیر به درستی ایفا نکند، نمی‌توان مردم را برای مصرف کالای خارجی ارزان‌تر و باکیفیت بالاتر تقبیح کرد.) بنابراین توصیه می‌شود دولت در کنار نهاد قانون‌گذاری و قضائی، وظایف خود را دراین‌باره به درستی دنبال کند. کارآمدی قوانین و مقررات و قاعده‌گذاری‌های تولیدمحور از وظایف قوه‌ مقننه است. تضمین حقوق مالکیت به‌عنوان یکی از پارامترهای تعیین‌کننده برای ورود سرمایه‌ها به بخش‌های تولیدی از وظایف قوه‌ قضائیه است. مروری بر تاریخ نشان می‌دهد که نبود امنیت مالکیت خصوصی و ناامنی حقوق مالکیت، همواره به دست‌اندازی دولت بر سرمایه مردم منجر می‌شد که انگیزه برای سرمایه‌گذاری را کاهش و اندک مازادی را که ایجاد می‌شد، از چرخه تولید خارج می‌کرد.

نکته آخر آنکه هرگونه حمایتی در زمینه تولید، نیازمند شفافیت اطلاعات است. بسیاری از اقداماتی که به اسم حمایت از تولید صورت می‌گیرد، کاملا مبتنی بر رانت و رفتارهای سلیقه‌ای است که اگر حاکمیت برای این معضل راهکاری نیندیشد، دچار اتلاف منابع بدون دستاوردهای توسعه‌ای خواهیم شد.