بدهی دولت به شهرداری از رویا تا واقعیت/ سرانجام سیاهه ۱۴هزار میلیارد تومانی شهرداری؟

اقتصاد آنلاین - فائزه مومنی: دولت و شــهرداری دو طــرفِ یک جدال مالی چندین و چند ساله هستند. یک طرف شهرداری است که با استناد به سه قانون «انواع عوارض و مالیات های شــهری»، «سهم قانونی دولت در توسعه حمل و نقل عمومی» و همچنین «تکلیف بودجه ای دولت در پرداخت یارانه به مترو و اتوبوس» مدعی طلب 14هزار میلیارد تومانی از دولت شده و طرف دیگر دولت است که نه تنها چنین رقمی را قبول ندارد بلکه می گوید شــهرداری به واسطه دریافت وام‌های متعدد حدود 3هزار میلیارد تومان نیز به دولت بدهکار است. اما در این میان آنچه از دیدگاه خبرگان برنامه ریزی محل اختلاف نظر فاحش مالی میان دولت و شهرداری شده به تفاوت برداشت از متون برنامه نویسی باز می‌گردد.

 نقطه آغاز اختلافات به زمان پس از صدور دستور حسن روحانی در اواخر سال94 برای پیگیری تسویه مطالبات شهرداری تهران از سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور باز می‌گردد. سیاهه 14هزار میلیارد تومانی که تحت عنوان طلب شهرداری از دولت به‌وسیله مدیریت شهری تنظیم شده به سه دولت نهم، دهم و یازدهم مربوط می‌شود با این حال برخلاف دولت نهم و دهم که کوچک‌ترین توجهی برای عمل به تعهدات خود در حوزه سه محور یاد شده نداشت، دولت یازدهم اولین گام برای پایان دادن به این  جدال مالی 10ساله را برداشت.

پس از پیگیری های چندین ماهه از سوی خزانه داری کل کشور بالاخره پایان دی ماه سال گذشته معاونت مالی شهرداری تهران از تهیه گزارش رسمی حسابرسی با موضوع «مطالبات شهرداری تهران از دولت» توسط حسابرسان مورد تایید وزارت اقتصاد و دارایی خبر داد.

از سوی دیگر خردادماه امسال گزارش منظم بررسی های سه شرکت حسابرسی مورد اعتماد وزارت اقتصاد تهیه و در صحن علنی شــورای شهر ارائه و اعلام شد که در مجموع وزارتخانه ها، ســازمان ها و دستگاه های دولتی و همچنین مراکز  نظامی و انتظامی رقمی معادل 14هزار و 12میلیارد تومان از سال 85 تاکنون به «بودجه پایتخت» بدهکار هستند.

گزارش مدیران شهری مدعی بود که بزرگ ترین رقم بدهی دولت به پایتخت مربوط به تکلیف قانونی دولت درخصوص تامین منابع لازم برای طراحی، تجهیز و ساخت مترو است که رقمی بالغ بر 5هزار و 700میلیارد تومان می‌شود. مطابق ماده 5 قانون حمایت از سامانه های حمل و نقل ریلی  شهری و حومه مجلس شورای اسلامی به دولت اجازه داده است که حداکثر تا سقف 50درصد از هزینه مطالعات و سرمایه گذاری ایجاد سامانه های حمل و نقل ریلی درون شهری، با اولویت تامین لوازم و تجهیزات از محل منابع درآمد عمومی را در لوایح بودجه سنواتی کل کشور پیشنهاد کند.

 ارائــه این گزارش در صحن علنی پارلمان محلی منجر به صدور بیانیه ای از ســوی خزانه داری کل کشــور و ورود چالش بدهی دولت به شــهرداری به یک فاز جدید شــد. معاونت خزانه داری وزارت اقتصاد که مسئول احصا و تسویه بدهی های دولتی است در بیانیه رسمی بر 9هزار میلیارد تومان از مطالبات ادعایی شهرداری تهران قلم قرمز کشید. در این بیانیه تاکید شد که ارقام شهرداری متقن به اطلاعات مســتند نیست و ادعاهای طرح شده در حالی رسیدگی اســت. در عین خزانه داری کل کشور سایر سرفصل ها را نیاز به بررســی مجدد دانست وعنوان کرد که شهرداری بابت اخــذ وام از بانک های دولتی در حدود 3 هزار میلیارد تومان نیز به دولت بدهکار است.

تکذیب گزارش رسمی ارائه شده از سوی مدیریت شهرداری این سوال را مطرح کرد  که کدام نهاد درست می گوید. شهرداری که مطالبه 14 هزار میلیارد تومان طلب دارد یا دولت که حداقل 9هزار میلیارد تومان از این مطالبات را در جا رد کرده اســت.

بررسی ها نشــان می دهد اختلاف بر سر ارقام در تفسیر متفاوت از قوانین است. دولتمردان می گویند آنچه شهرداری مدعی است از منظر دولت اختیار بوده است نه تکلیف و دولت نه تنها بدهکار نیست بلکه این شهرداری است که رقمی بالغ بر سه هزار میلیارد تومان به نظام بانکی دولت بدهکار است.

به گفته صاحبنظران ارشــد برنامه ریزی کشور منشا این اختلاف نظر در محدوده اختیار و اجبار اســت. به این معنا که زمانی که در متون قانونی دولت مجاز می شــود در واقع به دولت یا متولی در نظر گرفته شــده مخیر است به حوزه تصریح شده در قانون ورود کند. اما «مکلف است» را از جنس ماموریت است که در صورت انجام نشدن آن دولت یا دستگاه های متولی باید به نهاد نظارتی پاسخگو باشــد.

به گفته آنها وقتی دولت یا دستگاه های اجرایی مکلف به کاری می شــود آن بند جنبه اجبــاری دارد و انجام آن مطالبه قانونگذار است. اما در استفاده از گزاره «دولت مجاز است» قانونگذار رویکرد توصیه ای دارد و خاصیت آن ارشادی است. به تعبیر دیگر تفاوت «مجاز است»با«مکلف است» ریشه در ضمانت اجرایی و مطالبه آن از سوی دستگاههای نظارتی است.

کارشناسان برنامه نویسی در پاسخ به این سوال که اگر استفاده از واژه «دولت مجاز اســت» برای متولی الزام آور نیست پس علت اســتفاده مکرر از آن چه می تواند باشد؟ به چهار علت اشاره دارند. دلیل اول آن که کاربرد واژه «مجاز است»در برخی موارد با هدف ممنوعیت های قبلی گنجانده می شود. قانون برنامه توسعه برای  ساله نوشته می شود و قانون بودجه نیز بر اساس آن 5یک دوره یک ســال را در بر می گیرد. برنامه نویسان در قانون با استفاده از این واژه برخی ممنوعیت های قانونی قبلی را از بین می برند و این واژه به معنای مجوز جدیدی است که تمام قوانین گذشته ناقض خود را منسوخ می کند.

دلیل دوم آن اســت که در برخی موارد با وجود نبود منع قانونی با هدف اجماع و همگرایی میان دولت، مجلس و دستگاه های صاحب نفع در انجام یک ماموریت از واژه مجاز است استفاده می شود. در این وجه که خاصیت ارشــادی دارد نهادهای کلان حاکمیت در فرآیند قانونی شدن مهر تایید خود را به این کار می زند. اما کارکرد ســوم این واژه از نوع اقتصاد سیاســی است.به گفته کارشناسان برنامه ریزی این کارکرد محصول یک ضعف بزرگ در نظام برنامه ریزی است. طوریکه در مواردی که دو دستگاه دست به لابی برای تحقق موضوع مورد نظر خود می زنند برای تامین نظر دو طرف از این واژه استفاده می شود. دلیل چهارم استفاده از ایــن واژه به بندهایی بر می گردد که تعهدات مالی بدنبال دارد و انجام آن نیازمند وجود منابع است. در بندهایی که تعهدات مالی متوجه دولت می شــود از این واژه استفاده می شود تا در صورت نبود منابع مطالبه متوجه این نهاد نباشــد. با این حساب می توان اختلاف دولت و شهرداری را که برآمده از این دو واژه است متوجه کارکرد این واژه از نوع ســوم و چهارم دانســت.

در جریان کمک دولت به شــهرداری ها با کاربرد واژه مجاز است ظاهرا نظر هر دو تامین شــده است. شهرداری با توجه به سیاهه ای که تهیه کرده روی این ارقام حســاب کرده و ظاهرا به این بندها دلخوش بوده است. دولت بسته به موجودی خزانه تکالیفش را انجام داده و امروز که پای تســویه حساب آمده با تفسیر خود از قانون هیچ دینی را به گردن نمی گیرد.