فرصت اندک ایران برای اصلاح یارانه‌ها / تجربه‌های جهانی اصلاح یارانه انرژی و موانع اصلی آن در ایران

اقتصادآنلاین- فرشته رضایی؛ بررسی‌ها نشان می‌دهد که ادامه روند فعلی تخصیص یارانه انرژی در کشور نه‌تنها به بروز نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی منجر خواهد شد، بلکه ظرفیت دولت برای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و خدمات عمومی را به‌شدت محدود خواهد کرد. در حالی که کشور‌های مختلف در حال اصلاح یارانه‌ها و انتقال منابع به سمت انرژی‌های تجدیدپذیر هستند، ایران باید هر چه سریع‌تر برای بازنگری در سیاست‌های یارانه‌ای خود اقدام کند، وگرنه هزینه‌های سنگین این سیاست‌ها در آینده‌ای نزدیک، کشور را با بحران‌های غیرقابل بازگشتی مواجه خواهد ساخت. ادامه تخصیص یارانه‌های سنگین به سوخت‌های فسیلی بدون برنامه‌ریزی برای اصلاح و انتقال تدریجی این یارانه‌ها، نه تنها پایداری اقتصادی کشور را به خطر خواهد انداخت، بلکه می‌تواند روند توسعه پایدار را به‌شدت کند، کند. ایران باید هر چه سریع‌تر در مسیر اصلاح یارانه‌ها گام بردارد و ضمن ایجاد سازوکار‌های حمایتی برای اقشار آسیب‌پذیر، از تکرار تجربیات تلخ بحران‌های اقتصادی دیگر کشور‌ها جلوگیری کند.

نگاهی به چند تجربه جهانی 

از سال ۲۰۱۵ تا ۲۰۱۷، دست‌کم ۴۰ کشور اصلاحات قابل توجهی در یارانه‌های سوخت‌های فسیلی انجام داده‌اند. آمار‌ها می‌گوید منطقه خاورمیانه در اعطای یارانه‌های انرژی، بالاترین رتبه‌ها را دارد. به عنوان مثال، در سال ۲۰۱۶، ایران ۵۲ میلیارد دلار، عربستان سعودی ۴۹ میلیارد دلار و روسیه ۳۰ میلیارد دلار یارانه انرژی تخصیص داده‌اند. همچنین، کشور ونزوئلا که از کشور‌های بزرگ یارانه‌دهنده در بخش انرژی به شمار می‌رود، ۲۰ میلیارد دلار یارانه انرژی در همان سال پرداخت کرده است. ایران برای سال‌ها به انرژی و کالا‌های اساسی یارانه اختصاص داده و قیمت‌ها را به صورت واقعی تعیین نکرده است. اگرچه در سال ۱۳۸۹ فاز اول طرح هدفمندی یارانه‌ها در کشور اجرا شد، اما فاز‌های بعدی آن به مرحله اجرا نرسید. افزایش نرخ ارز و قیمت نسبی بالای نفت، هزینه یارانه‌های انرژی را برای ایران به طور چشمگیری افزایش داده است. به نظر می‌رسد با توجه به واقعیت‌های موجود دولت چهاردهم تمایل به اجرای اصلاحاتی در زمینه یارانه‌ها دارد، اما اصلاح یارانه سوخت نیازمند بررسی همه جانبه است.
اگر بخواهیم نگاهی به چند تجربه جهانی در این زمینه بیندازیم، کشور‌های مختلف برای کاهش اثرات منفی اصلاحات یارانه‌ها، برنامه‌های حمایتی متفاوتی را اتخاذ کرده‌اند. به عنوان مثال، اندونزی پس از اصلاح قیمت بنزین و گازوئیل، یک سبد حمایتی شامل آموزش، بیمه سلامت، یارانه غذا، تبادلات مالی و توسعه زیرساخت‌ها ایجاد کرد. برزیل که از سال ۱۹۹۰ افزایش قیمت سوخت‌های فسیلی را آغاز کرده بود، در سال ۲۰۰۲ اصلاح یارانه‌های بنزین، گازوئیل و LPG را به مرحله اجرا درآورد. در این فرآیند، کوپن‌های LPG توزیع و طرح‌های مالی مختلفی جهت پوشش آموزش و بهینه‌سازی مصرف اجرا شد. همچنین کشور غنا پس از اصلاح قیمت بنزین و گازوئیل، برنامه حمایتی از خانوار‌ها را توسعه داد. هند هم از یک سیستم مالی برای انتقال کوپن LPG استفاده کرد که بزرگ‌ترین نمونه از این نوع در جهان محسوب می‌شود. مراکش نیز سیستمی یکپارچه برای مبادله یارانه‌های انرژی ایجاد کرده است که به مردم امکان می‌دهد تا هزینه‌های آموزش و بیمه سلامت خود را از این طریق تأمین کنند.
در کشور فیلیپین نیز از یک سیستم تراکنش یارانه استفاده می‌کنند که از طریق آن شبکه‌ای برای حمایت اجتماعی از فقرا ایجاد شده است. همچنین کشور پرو نیز این سازوکار را برای اصلاح یارانه‌های خود پیاده کرده است. در بریتانیا، یارانه‌های انرژی صرف توسعه زیرساخت‌ها می‌شود و سالانه ۵۵۰ میلیون پوند برای سوخت‌های زیستی و انرژی‌های تجدیدپذیر اختصاص می‌یابد. همچنین، سالانه حداقل ۲ میلیارد پوند از مالکان خودرو‌های شخصی مالیات اخذ می‌شود و این مبلغ به حمل‌ونقل عمومی تخصیص می‌یابد.

یارانه سوخت متاثر از قیمت جهانی نفت

در دهه‌های اخیر، یارانه‌های سوخت به طور قابل توجهی افزایش یافته است. از سال ۲۰۱۵ تا ۲۰۲۲، سهم یارانه‌ها از تولید ناخالص داخلی از ۵.۴ درصد به ۷.۱ درصد افزایش یافته است. یارانه‌های غیرمستقیم ۸۲ درصد و یارانه‌های مستقیم ۱۸ درصد از کل یارانه‌ها را تشکیل می‌دهند. این سیاست‌ها بیشتر به نفع ثروتمندان بوده است، به‌طوری‌که سهم آنها از یارانه‌ها شش برابر بیشتر از فقرا است. 
یارانه‌های سوخت برای بخش‌هایی مانند حمل‌ونقل از اهمیت زیادی برخوردار هستند. به عنوان مثال، در آنگولا، حذف یارانه‌ها موجب افزایش ۲۳.۴ درصدی هزینه‌های صنعت ماهی‌گیری و ۲۰ درصدی حمل‌ونقل شد. مصرف‌کنندگان فقیر که به ماهی به عنوان منبع اصلی پروتئین وابسته‌اند، در صورت عدم تدابیر دولت مستقر به طور ویژه تحت تأثیر این تغییرات قرار می‌گرفتند. در چنین شرایطی اگر اقدامات جبرانی انجام نشود، اصلاح یارانه سوخت موجب تشدید فقر و نابرابری می‌شود.
بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های اتاق ایران، آنگولا در سال ۲۰۲۳ اصلاح یارانه‌ها را آغاز کرد و قیمت بنزین را ۸۷.۵ درصد و قیمت دیزل را ۴۸ درصد افزایش داد. این اصلاحات موجب افزایش ۵.۲ درصدی قیمت‌ها شد و اثرات آن بر بخش‌های ماهی‌گیری و حمل‌ونقل مشهود بود. با این حال، حذف کامل یارانه‌ها می‌توانست صرفه‌جویی ۱.۳ تا ۲.۲ درصدی در تولید ناخالص داخلی به همراه داشته باشد. بر اساس پیش بینی‌ها اگر ۳۰ درصد از این صرفه‌جویی به اقدامات جبرانی اختصاص یابد، دولت می‌توانست شوک‌های قیمتی را جبران کند. البته، ضعف زیرساخت‌های روستایی و کمبود مدارک هویتی برای اجرای برنامه‌های جبرانی، چالش‌های اساسی به وجود آورد.
در سال‌های اخیر یارانه‌های سوخت تحت تأثیر نوسانات قیمت جهانی نفت و سیاست‌های داخلی قرار گرفته‌اند. بین سال‌های ۲۰۰۳ تا ۲۰۰۸، قیمت نفت چهار برابر شد و در سال ۲۰۲۲ به ۱۱۴ دلار در هر بشکه رسید. در همین دوره، یارانه‌های جهانی سوخت از ۵.۴ درصد تولید ناخالص داخلی در سال ۲۰۱۵ به ۷.۱ درصد در سال ۲۰۲۲ افزایش یافت. یارانه‌های مستقیم ۱۸ درصد از کل یارانه‌ها را تشکیل می‌دهند، در حالی که یارانه‌های غیرمستقیم با ۸۲ درصد برتری دارند. کشور‌هایی مانند ونزوئلا، اوکراین و قرقیزستان بیشترین درصد از تولید ناخالص داخلی خود را به یارانه‌ها اختصاص داده‌اند که به ترتیب در دوره ۲۰۱۵ تا ۲۰۲۲ به طور میانگین ۳۸، ۳۰ و ۲۵ درصد بوده است.
بررسی ۲۸ دوره اصلاحات یارانه سوخت بر اساس گزارش‌های بانک جهانی نشان می‌دهند که ۱۲ مورد به عنوان اصلاحات موفق و ۱۱ مورد به عنوان اصلاحات نیمه‌موفق طبقه‌بندی شده‌اند. اصلاحات موفق یارانه سوخت شامل آفریقای جنوبی در دهه ۱۹۵۰، برزیل در بازه ۱۹۹۰-۲۰۰۱ و فیلیپین در سال ۱۹۹۶ می‌شود. اصلاحات نیمه‌موفق شامل مواردی همچون نامیبیا در سال ۱۹۹۷، اندونزی در سال‌های ۲۰۰۵ و ۲۰۰۸، پرو در سال ۲۰۱۰، موریتانی در سال ۲۰۱۱، غنا در سال ۲۰۰۵، نیجر در سال ۲۰۱۱ و نیجریه بین سال‌های ۲۰۱۱ و ۲۰۱۲ است. با این حال، در اندونزی بین سال‌های ۱۹۹۷ تا ۲۰۰۳ و موریتانی در سال ۲۰۰۸، کاهش یارانه‌ها با مخالفت‌های عمومی مواجه شد و اصلاحات ناکام ماند.

اصلاح یارانه سوخت و موانع آن در ایران

اصلاحات یارانه سوخت در ایران در سال ۸۹ با واکنش منفی قابل توجهی مواجه نشد، این موضوع تا حد زیادی به دلیل اجرای برنامه انتقال نقدی بود. در مقابل، اصلاحات سال ۹۸ به دلیل عدم اطلاع‌رسانی قبلی و عدم جبران افزایش قیمت‌ها، با مخالفت‌های گسترده‌ای روبه‌رو شد.
آخرین آمار‌های صندوق بین‌المللی پول در دی ماه سال جاری نشان می‌دهد در سال ۲۰۲۲ یارانه سوخت‌های فسیلی بیش از یک چهارم حجم اقتصاد ایران را تشکیل داده‌اند. یارانه‌های تخصیص یافته به سوخت‌های فسیلی در این سال تقریبا برابر با ۱۶۳ میلیارد دلار بوده که حدود ۱۰۰ میلیارد دلار یارانه پنهان و ۶۳ میلیارد دلار یارانه آشکار بوده است. همچنین، در سال ۲۰۲۲، سهم این یارانه‌ها از حجم اقتصاد ایران بیش از ۲۷ درصد بوده است. این نهاد بین‌المللی تخمین می‌زند تا سال ۲۰۳۰ یارانه‌های تخصیص یافته به سوخت‌های فسیلی به حدود ۱۵۶ میلیارد دلار برسد و سهم آن از تولید ناخالص داخلی کشور به بیش از ۲۲ درصد برسد.

یارانه‌های سوخت در ایران موجب شده است که هزینه‌های دولت در این بخش به طور قابل توجهی افزایش یابد، به طوری که دولت مجبور به اختصاص بخش عمده‌ای از منابع مالی خود به پرداخت این یارانه‌ها شده است. بانک جهانی تأکید دارد که تخصیص یارانه‌های گسترده به سوخت‌ها، به ویژه بنزین و گازوئیل، موجب افزایش هزینه‌های دولتی در ایران و ایجاد اختلال در تخصیص منابع به دیگر بخش‌های ضروری نظیر بهداشت، آموزش و زیرساخت‌ها شده است. 
کارشناسان تأکید می‌کنند که برای تضمین موفقیت در اصلاح یارانه‌های سوخت، سیاست‌گذاران باید رویکردی متعادل اتخاذ کنند که هم کارایی اقتصادی و هم حفاظت اجتماعی را اولویت قرار دهد. اجرای تدریجی و مرحله‌ای، جبران هدفمند برنامه‌های انتقال نقدی برای حمایت از خانوار‌های آسیب‌پذیر، آگاهی بخشی عمومی درباره ناکارآمدی یارانه‌ها و مزایای بلندمدت اصلاحات از جمله عواملی است که می‌تواند به دستیابی به اهداف مورد نظر کمک کند.
بر اساس آخرین تحقیقات پژوهشنامه اقتصاد انرژی که با استفاده از روش تحلیل سلسله مراتبی فازی (FAHP) اجرا شده موانع اصلاح یارانه سوخت و انرژی در ایران شامل سه عامل عمده ۱) موانع سیاسی و اجتماعی ۲) موانع اقتصادی و ۳) موانع نهادی است. بر اساس یافته‌های تحقیق، موانع اقتصادی با وزن ۵۳ درصد، موانع سیاسی و اجتماعی با وزن ۲۶ درصد و موانع نهادی و حکمرانی با وزن ۲۱ درصد به ترتیب مهم‌ترین موانع اصلاح یارانه انرژی در ایران شناسایی شدند. در بین موانع اقتصادی، «سهم بالای صنایع انرژی بر از صادرات کشور و نگرانی دولت از آسیب به درآمد‌های ارزی (بویژه در شرایط تحریم)»، در بین موانع سیاسی و اجتماعی «قوی‌بودن ذهنیت مُحق بودن برای دریافت یارانه انرژی در نگاه شهروندان» و در بین موانع نهادی و حکمرانی، «نبود پایگاه داده‌ای منسجم و قابل‌اتکا برای اجرای سیاست اصلاح یارانه انرژی» بیشترین وزن را به خود اختصاص داده‌اند؛ بنابراین لازم است دولت در زمینه اصلاح یارانه انرژی و سوخت در سه بُعد تدوین، اجرا و ارزیابی اقدامات اصلاحی را صورت دهد.