۸۱ درصد از کسری بودجه، ناشی از کمک به صندوق‌های بازنشستگی است / صندوق‌های بازنشستگی از چاه ناترازی خارج می‌شوند؟

اقتصادآنلاین- فرشته رضایی؛ پایین بودن میزان مستمری‌های بازنشستگان در مقایسه با افزایش تورم و هزینه‌های زندگی، بسیاری از آنان را با مشکلات اقتصادی مواجه کرده است. در این میان دولت نیز به دلایلی همچون کسری بودجه و مشکلات مالی نتوانست بدهی خود به این صندوق‌ها را پرداخت کند. صندوق‌های بازنشستگی ایران، که روزگاری به عنوان سنگ بنای تأمین آینده‌ میلیون‌ها نفر از مردم شناخته می‌شد، اکنون با مجموعه‌ای از بحران‌های اقتصادی و سیاسی مواجه‌اند که هر سال به صورت فزاینده تشدید می‌شود.

بررسی اعتبارات اختصاص یافته از بودجه عمومی به صندوق‌های بازنشستگی نشان می‌دهد که این اعتبارات از سال ۹۸ تا ۱۴۰۳، بیش از ۵۰۸ درصد افزایش یافته است. همچنین مقایسه میزان اعتبارات صندوق‌های بازنشستگی و کسری بودجه بیانگر آن است که ناترازی صندوق‌های بازنشستگی یکی از اصلی‌ترین دلایل کسری بودجه دولت در سال‌های اخیر بوده است.

اگرچه دولت به دلیل حساسیت‌های اجتماعی و درنظرگرفتن دغدغه‌های بازنشستگان سعی در مخفی نگه داشتن این کسری عظیم دارد اما روند تشدید ناترازی صندوق‌های بازنشستگی به مراحل نگران‌کننده‌ای رسیده است. در حالی سهم «کمک‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی» از «کسری بودجه» در سال ۱۳۹۸، در حدود ۴۲ درصد بوده که این سهم با افزایش نزدیک به ۲ برابری در سال ۱۴۰۳ به ۸۱ درصد رسیده است. این یعنی بخش عمده کسری بودجه دولت و تورم موجود در کشور، ناشی از کمک‌هایی است که دولت برای جلوگیری از ورشکستگی صندوق‌های بازنشستگی به آن‌ها اختصاص می‌دهد.

بر اساس آمار ۱۷ صندوق بازنشستگی در کشور وجود دارد که در مجموع ۴ میلیون و ۳۰۰ هزار نفر مشترک و مستمری بگیر اصلی را تحت پوشش قرار داده‌اند؛ اما بیشتر این صندوق‌ها که از محل پرداخت حق بیمه اعضا منابع خود را گردآوری می‌کردند، اکنون قادر به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان تحت پوشش از محل منابع داخلی خود نیستند. از سوی دیگر قوانین و مقررات مربوط به بازنشستگی و همچنین پیری جمعیت به افزایش تعداد بازنشستگان در سال‌های اخیر منجر شده است.

نقش شستا در ناترازی صندو‌ق‌های بازنشستگی

اتخاذ تصمیمات هزینه ساز برای صندوق‌ها در حال حاضر بیشترین عامل مشکلات بودجه‌ای آنهاست که در کنار رشد فزاینده تعداد بیمه‌شدگان منجر به ناترازی صندوق‌های بازنشستگی شده است.
یکی از مشکلات مربوط به نقش شستا در این صندوق‌ها است. با وجود ظرفیت‌های مثبت، شستا به‌ویژه در سال‌های اخیر به دلیل برخی مشکلات مدیریتی و اقتصادی، نقش موثری در ناترازی صندوق تأمین اجتماعی ایفا کرده است. مدیریت ناکارآمد و فساد مالی، سرمایه‌گذاری‌های پر ریسک و ناکارآمد، دخالت‌های سیاسی و تغییرات مدیریتی، وابستگی به درآمد‌های نفتی از جمله مسایل موثر شستا بر صندوق‌های بازنشستگی بوده است. 
یکی از مسائل عمده شستا در سال‌های گذشته، وجود مشکلات مدیریتی و فساد مالی بوده است. برخی گزارش‌ها از سوءمدیریت در تخصیص منابع و سرمایه‌گذاری‌های پر ریسک در پروژه‌ها و شرکت‌هایی خبر می‌دهند که به دلیل نداشتن سودآوری لازم، به بحران مالی صندوق تأمین اجتماعی دامن زده است. این نوع سوءمدیریت‌ها باعث شده که شستا نتواند به‌طور مؤثر منابع لازم را برای تأمین مستمری‌ها فراهم کند. از جهتی دیگر، در برخی موارد، شستا به‌جای سرمایه‌گذاری در پروژه‌ها و صنایع سودآور، در پروژه‌ها و شرکت‌هایی سرمایه‌گذاری کرده که به دلیل مشکلات مدیریتی یا تحریم‌ها، موفق نبوده‌اند و یا بازدهی پایین داشته‌اند. این سرمایه‌گذاری‌ها نتواسته‌اند منابع مالی صندوق تأمین اجتماعی را تأمین کنند و بالعکس، منابع زیادی را به هدر داده‌اند.
یکی دیگر از مشکلات شستا، دخالت‌های سیاسی و تغییرات مکرر مدیریتی است که باعث بی‌ثباتی در این هلدینگ و همچنین کاهش بهره‌وری آن شده است. شستا به‌طور مستقیم و غیرمستقیم به صنعت نفت و درآمد‌های نفتی کشور وابسته است. این وابستگی در شرایط تحریمی و کاهش درآمد‌های نفتی می‌تواند به شدت فشار مالی به صندوق تأمین اجتماعی وارد کند، زیرا اگر درآمد‌های نفتی کاهش یابد، سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌های شستا نیز دچار افت خواهد شد؛ بنابراین اگر شستا نتواند به‌طور مؤثر منابع مالی خود را مدیریت کند، ناترازی صندوق تأمین اجتماعی تشدید می‌شود. در این شرایط، صندوق تأمین اجتماعی به منابع دولتی و بودجه عمومی وابسته‌تر خواهد شد و این به بحران مالی در صندوق‌ها دامن می‌زند.
همچنین در مورد سهم شستا که در حوزه صندوق‌های بازنشستگی ایران در سال‌های اخیر کاهش یافته، نکته و نظرات متفاوتی مطرح است. این کاهش سهم از ۶ درصد به ۲ درصد به دلیل تغییرات در سیاست‌ها و ساختار‌های اقتصادی و مالی کشور رخ داده است. مهمترین دلیل مشکلات مالی صندوق‌های بازنشستگی به ویژه صندوق تأمین اجتماعی است که با مشکلات مالی جدی روبه‌رو است. به همین خاطر، دولت تصمیم گرفت که منابع مالی خود را از صندوق‌های بازنشستگی به دیگر بخش‌ها منتقل کند. این امر باعث کاهش سهم شستا از منابع صندوق‌ها شد. از سوی دیگر به دلیل کسری بودجه و مشکلات اقتصادی دولت و نهاد‌های مختلف، به استفاده از منابع صندوق‌ها برای تأمین هزینه‌های جاری و اجرای پروژه‌های مختلف متمایل شدند. به همین دلیل، شستا و سایر صندوق‌های بازنشستگی مجبور شدند تا بخشی از منابع خود را برای پوشش این هزینه‌ها اختصاص دهند و به همین ترتیب سهم شستا کاهش یافت. 
علاوه بر این تغییرات ساختاری در سیاست‌های اقتصادی کشور و بخش‌های دولتی، موجب شد نحوه تخصیص منابع این هلدینگ نیز تغییر کرده و به کاهش نقش شستا در تأمین منابع مالی صندوق‌های بازنشستگی منجر شود. همین موضوع اثرات قابل توجهی بر ناترازی صندوق‌های بازنشستگی باقی گذاشته است. 

بنگاه‌داری‌های پرضرر صندوق‌ها

اگر چه در سال‌های اخیر هر نهاد و شبکه بانکی به سمت بنگاه‌داری کشیده شده اما متاسفانه عموما عملکرد اقتصادی قابل قبولی در این زمینه نداشته‌اند. یکی از مشکلات عمده در بنگاه‌داری صندوق‌های بازنشستگی در ایران، «عدم شفافیت» در نحوه مدیریت دارایی‌ها و سرمایه‌گذاری‌های این صندوق‌هاست. خصوصا که در برخی موارد، صندوق‌های بازنشستگی منابع خود را در پروژه‌ها و بخش‌هایی سرمایه‌گذاری کرده‌اند که از لحاظ اقتصادی بازدهی مناسبی نداشته‌اند. این پروژه‌ها به‌جای سوددهی، هزینه‌های زیادی به صندوق‌ها تحمیل کرده و از این طریق بر ناترازی آنها افزوده‌اند.
اما به دلیل نبودن نظارت مؤثر، تخصیص منابع صندوق‌ها به‌درستی انجام نمی‌شود و این منجر به تصمیمات سرمایه‌گذاری ضعیف و به‌دنبال آن ناترازی مالی می‌شود. از سوی دیگر در برخی موارد صندوق‌ها اجبارا در پروژه‌ها یا شرکت‌هایی سرمایه‌گذاری می‌کنند که بیشتر به دلایل سیاسی اولویت دارند، نه به دلیل سودآوری اقتصادی. این نوع تصمیمات نه تنها بازدهی مطلوب ندارند بلکه می‌توانند بر ناترازی صندوق تأثیر منفی بگذارند.

برنامه هفتم یا برنامه ناتراز ساز!

برنامه هفتم پیشرفت یا همان توسعه چه خوابی برای صندوق‌های بازنشستگی دیده است؟ تا پیش از این، ارزیابی برنامه ششم توسعه نشان می‌داد که این برنامه به تغییرات جمعیتی، رشد فزاینده بازنشستگی‌های پیش از موعد، عدم نظارت در بخش سرمایه‌گذاری‌های صندوق‌های بازنشستگی و نپرداختن بدهی‌های دولت به سازمان تأمین اجتماعی، بی اعتنا بوده است. از این رو برنامه هفتم توسعه تلاش کرده تا بخشی از این نواقص و کاستی‌ها را پوشش دهد؛ اما عملا به نتایج و فجایع بیشتری دامن زده است! بررسی برنامه هفتم، نشان می‌دهد که رویکرد اصلی آن تمرکز بر تقویت پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی است.
افزایش کارآمدی سرمایه‌گذاری‌ها از طریق الزام صندوق‌ها به خروج از بنگاهداری، الزام دولت به تأدیه بدهی حسابرسی شده به صندوق‌های بازنشستگی، کاهش سهم دولت در سطوح بالاتر از حداقل دستمزد در بیمه‌های اجتماعی و موارد دیگر از جمله راهکار‌هایی است که برای حل مسائل صندوق‌های بازنشستگی در برنامه توسعه هفتم دنبال شده است. اما احکام مصوب برنامه هفتم بیانگر این واقعیت تلخ است که در احکام متعددی باعث کاهش منابع و افزایش مصارف سازمان تامین اجتماعی شده اند و موجب تشدید ناترازی و ناپایداری مالی تامین اجتماعی می‌شوند.
به عنوان مثال در این برنامه، مراکز درمانی سازمان تامین اجتماعی باید بطور رایگان تعدادی (یعنی از یک نفر تا بی نهایت) از بیماران غیر بیمه شده معرفی شده از سوی وزارت بهداشت را معالجه کنند که این امر به معنای تحمیل منابع زیاد بر تامین اجتماعی است. 
همچنین در برنامه هفتم آمده، سازمان تامین اجتماعی مکلف است حداقل ۵ درصد (یعنی از ۵ درصد تا ۱۰۰ درصد) را برای پیشگیری، بهداشت، ترویج ورزش، مبارزه با مصرف دخانیات برای همه مردم (و نه لزوماً بیمه شدگان و بازنشستگان تامین اجتماعی) طبق نظر وزارت بهداشت هزینه کند. در حالیکه این مصوبه از نظر ایجاد بار مالی و رعایت نشدن حق الناس با بند‌های ۳ و ۴ سیاست‌های کلی تامین اجتماعی مغایر است و نکته مهمتر اینکه سازمان تامین اجتماعی در حوزه سلامت عمومی و بهداشت وظایف حاکمیتی ندارد. 

جلوگیری از بحران‌های اجتماعی با اقدامات عقلانی

در این بین دولت چهاردهم چه اقداماتی می‌تواند برای کاهش ریسک‌ها و ناترازی صندوق‌های بازنشستگی کند؟ به نظر می‌رسد یکی از راهکار‌ها پرداخت به‌موقع بدهی دولت با این صندوق‌ها و جلوگیری از انباشت بدهی است. از سوی دیگر لازم است از افزایش وابستگی صندوق‌ها به‌ویژه صندوق تأمین اجتماعی به دولت کم شود چرا که دولت خود در حال حاضر با بحران‌های متعدد اقتصادی روبروست؛ بنابراین برای مقابله با بحران صندوق‌های دولتی، توسعه صندوق‌های بازنشستگی خصوصی افزایش یابد. ضمن اینکه نیاز است در نظام بازنشستگی اصلاحاتی همچون افزایش سن بازنشستگی، کاهش مزایای بازنشستگی، و توسعه سیستم‌های چندلایه تأمین اجتماعی در دستور کار قرار گیرد. خصوصا که ایران اکنون با بحران سالمندی روبروست و نرخ زاد و ولد بسیار کاهش یافته است. 
اما جان کلام توسعه و رشد هر بخش از اقتصاد کشور «شفاف‌سازی» است. شفاف سازی مالی در همه موارد از جمله صندوق‌های بازنشستگی موجب افزایش اعتماد عمومی به سیستم و جلوگیری از سوءاستفاده‌های مالی و کاهش فساد خواهد شد. این نیازمند گزارش دهی دقیق به مردم و همچنین ایجاد نهاد‌های مستقل نظارتی برای رصد عملکرد صندوق‌ها و تعیین مسئولیت‌های دقیق برای مدیران صندوق است.
از سوی دیگر صندوق‌های بازنشستگی باید بتوانند منابع مالی خود را از طریق سرمایه‌گذاری‌های درست و پر بازده در پروژه‌های زیرساختی، صنعتی و تکنولوژیک متنوع کنند. تکیه بیش از حد به دولت که خود ناتوان از تامین هزینه‌های جاری و عمرانی است سیاستی نادرست و نامطمئن است. در سمت مقابل دولت چهاردهم هم می‌تواند با همکاری با نهاد‌های بین‌المللی مانند بانک جهانی یا صندوق بین‌المللی پول، مشاوره‌های اقتصادی دریافت کرده و برنامه‌های اصلاحی برای صندوق‌ها را با کمک کارشناسان بین‌المللی طراحی کند. این کمک‌ها می‌تواند به تسریع در حل بحران ناترازی کمک کند.
در مجموع حل ناترازی صندوق‌های بازنشستگی، نیاز به اصلاحات ساختاری، توسعه صندوق‌های بازنشستگی خصوصی، و مدیریت بهتر منابع صندوق‌ها دارد. لازم است دولت چهاردهم با اصلاحات مالی، قانونی و ساختاری، پایه‌گذار یک سیستم بازنشستگی پایدار و مطمئن برای آینده کشور شود. اگر این اقدامات در زمان مناسب و با جدیت انجام نشود، خطر بحران‌های اجتماعی و اقتصادی در آینده بسیار زیاد خواهد بود.