شکست لابی اسرائیلی- عربستانی بر علیه ایران

ضرورت خروج از کشورهای غیرهمکار

گروه اقدام مالی، یک نهاد بین‌الدولی است که در سال 1989 تاسیس شده است. کارکرد گروه اقدام مالی عبارت است از وضع استانداردهایی برای مقابله با پولشویی، تامین مالی تروریسم و سایر جرائمی که سلامت نظام مالی داخلی و بین‌المللی را تهدید می‌کنند. تقریبا تمامی کشورهای دنیا، استانداردهای گروه اقدام مالی را در قالب قوانین، آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و رویه‌های اجرایی داخلی خود اعمال کرده و بر اجرای آنها نظارت می‌کنند. ذکر این نکته ضروری است که گروه اقدام مالی، یک نهاد سیاست‌گذار است و یک نهاد اجرایی نیست. بنابراین گزارش مربوط به معاملات و تراکنش‌های خاص را دریافت نمی‌کند و چنین اطلاعاتی به این گروه ارسال نمی‌شوند. این گروه به قوانین، مقررات، رویه‌ها و سیاست‌های کشورها می‌پردازد و در پی آن است که اطمینان حاصل کند در داخل هر کشور و مطابق با سازوکارهای حقوقی همان کشور، مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم به نحو مناسب و کارآمدی صورت می‌گیرد. این گروه به هیچ‌وجه جایگزین نهادهای ذی‌صلاح داخلی کشورها نمی‌شود و نه اختیار و نه ابزارهای انجام چنین کاری را دارد.

همکاری و تعامل با گروه اقدام مالی از آن رو ضرورت دارد که امروزه تمام بانک‌ها، موسسات مالی، شرکت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی در سراسر جهان موظف هستند که استانداردهای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم را اجرا کنند. این تکلیف، براساس قوانین داخلی کشورها بر عهده تمام بنگاه‌های اقتصادی و تجاری گذاشته شده است. بر این اساس، در مواردی که کشوری توسط گروه اقدام مالی در فهرست کشورها و مناطق پرخطر و غیر‌همکار قرار گرفته باشد، بانک‌ها، موسسات مالی و حتی شرکت‌ها و سایر بنگاه‌های اقتصادی یا به‌طور کلی از تعامل با بانک‌ها و بنگاه‌های اقتصادی آن کشور صرف‌نظر می‌کنند یا همکاری خود را منوط به بررسی‌های به شدت سختگیرانه‌ای می‌کنند که در نهایت، هزینه‌های معامله را به‌طور جدی افزایش داده و باعث تحمیل بار اضافی بر کشوری که نام آن در فهرست مزبور قرار دارد، می‌شوند.

بر این اساس، کشورها تلاش می‌کنند تا در فهرست یادشده قرار نگیرند و در مواردی نیز که در این فهرست قرار می‌گیرند، به سرعت در پی آن بر می‌آیند که اقدامات لازم برای خروج از فهرست را انجام دهند. علاوه‌بر این، قرار داشتن نام کشور در فهرست مناطق و کشورهای پر خطر و غیر همکار، لطمه‌ای به حسن شهرت و اعتبار تجاری و اقتصادی کشورها به‌شمار می‌آید و بنابراین هیچ کشوری تمایل ندارد که نام آن در فهرست مزبور باقی بماند و بی‌تفاوتی نسبت به گروه اقدام مالی و فهرست آن با منافع ملی کشورها همخوانی ندارد.

مبانی قانونی تعامل ایران و گروه اقدام مالی

در قانون الحاق جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون مبارزه با فساد، (که یکی از جرایم اصلی موضوع آن، جرم پولشویی (مذکور در ماده 14 است) که در سال 87 تصویب شده،‌ در موارد متعددی جمهوری اسلامی ایران مکلف به همکاری‌های بین‌المللی شده است. به‌عنوان مثال، در بند (4) از ماده (5) قید شده است:‌ «کشورهاى عضو، به نحو مقتضى و طبق اصول اساسى نظام حقوقى خود با یکدیگر و سازمان‌هاى منطقه‏اى و بین‌المللى مربوط در جهت ارتقا و توسعه اقدامات موضوع این ماده همکارى خواهند کرد».

همچنین در قسمت «ب» از بند 1 ماده 14 قید شده است:‌ «بدون خدشه وارد آمدن به ماده(46) این کنوانسیون، تضمین اینکه مراجع ادارى، نظارتى، مجرى قانون و سایر مراجع متعهد به مبارزه با پولشویى (ازجمله و درصورت اقتضا به‏موجب قانون داخلى، مراجع قضایی) این توانایى را دارند تا در سطوح ملى و بین‏المللى در چارچوب شرایطى که قانون داخلى آن تعیین کرده است همکارى و تبادل اطلاعات کنند و به این ‏منظور ایجاد واحد اطلاعاتى مالى را مدنظر قرار خواهند داد تا به‌عنوان مرکز ملى جمع‏آورى، تجزیه و تحلیل و نشر اطلاعات مربوط به پولشویى بالقوه خدمت کنند.» همچنین، بند 9 ماده 38 آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی (مصوب 1388) یکی از وظایف واحد اطلاعات مالی ایران را «تبادل اطلاعات با سازمان‌ها و نهادهای بین‌المللی طبق مقررات» در نظر گرفته است. و در بند 4 ماده 5 کنوانسیون مبارزه با فساد نیز قید شده است: «در راستاى ایجاد نظام نظارتى و کنترلى طبق این ماده و بدون خدشه وارد آمدن به هر ماده دیگر این کنوانسیون، از کشورهاى عضو درخواست مى‏شود تا از ابتکارات مربوط به سازمان‌هاى منطقه‏اى، بین‏المللى و چندجانبه علیه پولشویى استفاده کنند.» و در بند 5 همان ماده نیز ذکر شده است «کشورهاى عضو، تلاش خواهند کرد تا همکاری‌هاى جهانى، منطقه‏اى، زیرمنطقه‏اى و دوجانبه را در بین مراجع نظارتى قضایی، مجرى قانون و مالى به‌منظور مبارزه با پولشویى گسترش دهند. مواد متعدد دیگری از این کنوانسیون که به‌صورت قانون داخلی درآمده و در کشور لازم الاجراست به ابعاد گوناگون همکاری‌های بین‌المللی با نهادهای بین‌المللی، منطقه‌ای و چندجانبه پرداخته‌اند از جمله ماده (43) در رابطه با همکاری‌های بین‌المللی، ماده (44) در مورد استرداد، ماده (46) در رابطه با معاضدت قضایی متقابل همچنین و ماده (63) درخصوص فراهمایی کشورهای عضو کنوانسیون. نگاهی به مفاد این کنوانسیون و الزامات آن‌که در دولت‌های قبل به مجلس شورای‌اسلامی تقدیم و در آن تصویب شد و نهایتا در مجمع تشخیص مصلحت نظام تایید شد و موجب ایجاد نگرانی گروه‌های منتقد تعامل با گروه اقدام مالی نیز نشد، نشان می‌دهد که طیف تعهدات و الزامات مندرج در کنوانسیون مبارزه با فساد، به مراتب از توصیه‌های گروه اقدام مالی درخصوص همکاری‌های بین‌المللی گسترده‌تر است و اکنون این کنوانسیون، براساس ماده 9 قانون مدنی که مقرر می‌دارد «مقررات عهودی که بر طبق قانون اساسی بین دولت ایران و سایر دول منعقد شده باشد، در حکم قانون است» در داخل کشور برای کلیه دستگاه‌ها و نهادها لازم‌الاجراست.

روزنه‌های بیانیه جدید

در گروه ویژه اقدام مالی حداقل سه رده تعریف شده در مورد سطح ریسک همکاری وجود دارد: 1- کشورهایی هستند که از نظر این گروه کاملا بر توصیه‌های این گروه منطبق بوده و آنها را اجرا کرده‌اند که در پایین‌ترین سطح ریسک قرار دارند، 2- کشورهایی هستند که در حال پیشرفت و تطبیق با استانداردهای مشخص شده هستند و 3- کشورهایی هستند که همکاری با این گروه نداشتند؛ بنابراین از نظر گروه کشورهای دارای خطر پولشویی و تامین مالی تروریسم هستند. دسته سوم خود نیز به دو گروه تقسیم می‌شود، یک دسته کشورهایی که علیه آنها «اقدام متقابل» انجام نمی‌شود و دسته دیگر آنهایی هستند که علاوه‌بر بودن در لیست سیاه علیه‌شان اقدام متقابل نیز باید صورت گیرد. ایران تا پیش از سال 2016 در دسته آخری با بیشترین ریسک قرار داشت که هم دلایل سیاسی و هم دلایل فنی عامل بروز آن بودند. کشورهایی که جهت‌گیری سیاسی متفاوتی با جمهوری اسلامی ایران داشته‌اند، تلاش زیادی کردند تا رابطه نظام مالی بین‌المللی با ایران را قطع کنند. آنها از این طریق می‌توانستند فشارهای اقتصادی وارد بر کشور را تشدید کنند. وجود نام ایران در فهرست مذکور گروه اقدام مالی باعث می‌شد که بانک‌ها و موسسات مالی خارجی روابط خود با ایران را بسیار محدود یا قطع کنند.

اما چهارم تیر ماه سال گذشته گروه ویژه اقدام مالی طی یک بیانیه، ایران را از فهرست کشورهایی که لازم است علیه آنها اقدام‌های متقابل اتخاذ شود، حذف کرد. این پیام آغاز یک دوره جدید برای روابط بین‌المللی بانکی ایران محسوب می‌شد؛ چراکه نام ایران پس از 8 سال پیگیری و تلاش مدیران بانکی و اقتصادی کشور از این فهرست حذف شده بود. اکنون دقیقا یک سال پس از بیانیه قبلی این گروه، یک بار دیگر موضع قبلی تمدید شد و تعلیق خروج نام ایران از فهرست ذکر شده، ادامه دارد.

ایران در این مسیر علاوه‌بر بحث موضوعات فنی، یک رقیب دیگر نیز داشت که آن مسائل سیاسی بود. برخی محافل و مراکز تندرو در آمریکا از ترامپ رئیس‌جمهوری این کشور خواسته بودند که به هر ترتیبی جلوی این تصمیم را بگیرد، اما آمریکا تحت‌فشار کشورهای اروپایی نهایتا پذیرفت که متن مورد حمایت تمامی کشورهای مهم جهان را بپذیرد. در این باره حمید بعیدی‌نژاد، سفیر ایران در لندن درباره پیامدهای سیاسی بیانیه جدید نوشت: «آمریکا با پذیرش متن مصوبه این نهاد بین‌المللی مجبور شد اقدامات مؤثر بین‌المللی ایران در مقابله با پولشویی و تامین مالی تروریسم ایران را مورد تایید قرار دهد و راه را برای رفع محدودیت‌های هر چه بیشتر بانکی و مالی ایران طبق برجام هموار کند.» در حقیقت لابی رقیبان سیاسی ایران در این زمینه با شکست روبه‌رو شد. از سمت دیگر کشورهای اروپایی نیز با این تصمیم خود، امکان توسعه روابط بانکی و مالی خود با ایران را که یکی از اهداف عمده‌ی تفاهم هسته‌ای برجام است، تضمین کردند.

پیش از این دوره جدید، FATF به بانک‌های خارجی توصیه می‌کرد که هیچ‌گونه روابط کارگزاری با ایران برقرار نکنند. در حالت جدید که از سال گذشته آغاز شده و اکنون نیز تمدید شده، ایران جزو کشورهایی به حساب می‌آید که به طرف مقابل توصیه می‌شود: «دقت مضاعفی را در شناسایی و همکاری با نهادهای مالی ایران به خرج دهند.»

اما نکته اینجاست که در نقشه راهی که ایران برای تبدیل به کشورهای همکار ارائه داده بود، یک بازه 18 ماهه پیش‌بینی شده بود. اکنون 12 ماه از برنامه پیش‌بینی شده گذشته و گروه اقدام مالی تایید کرده که ایران در مسیر طراحی شده قرار دارد. اگر برای این گروه به اثبات می‌رسید که ایران از مسیر طراحی خارج شده، به احتمال زیاد لحن و مضمون بیانیه جدید متفاوت از آن چیزی بود که اکنون منتشر شده است. سیگنال مثبت FATF به ایران، بیان‌کننده اعتمادی است که این گروه به ایران کرده تا مسیر پیش‌بینی شده را تکمیل کند. همچنین بیانیه جدید این فرصت را به ایران داده است که از تمامی فرصت زمانی اجرای برنامه استفاده کند. هرچند وزارت اقتصاد در خبر خود در این باره، از حذف قید زمانی در بیانیه جدید خبر داده است. در واقع مذاکرات و تلاش مدیران اقتصادی کشور موجب شد تا قید زمان در بیانیه جدید حذف شود. در بیانیه سال گذشته مدت زمان تعلیق محدودیت‌ها علیه ایران، یک سال ذکر شده بود. هر چند برخی کارشناسان معتقدند باید اقدامات لازم در مدت زمان پیشنهادی قبلی انجام شود و پس از آن یک بار دیگر گروه اقدام مالی شرایط ایران را بررسی کند.

درست است که ایران همچنان از فهرست مناطق پرخطر گروه اقدام مالی خارج نشده، اما همین که این فرصت برای ایران محفوظ مانده تا جهت اجرا نقشه راه استفاده کند، می‌تواند این اطمینان نسبی را در کشورهای دیگر به‌وجود آورد که ایران در مسیر همکاری و تعامل با نهادهای بین‌المللی قرار دارد. به گفته کارشناسان طبیعتا اعتماد به ایران پس از یک سال همکاری و توافق اولیه می‌تواند پیام متفاوت و معناداری نسبت به زمان شروع به کار داشته باشد؛ زیرا تمدید توافق به معنای این است که گروه ویژه اقدام مالی از عملکرد ایران رضایت دارد یا حداقل این امیدواری را دارد که ایران از عزم و اراده جدی در اجرای استانداردهای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم برخوردار است؛ بنابراین این امتیاز مثبت می‌تواند برگ برنده ایران در مذاکره با بانک‌های خارجی برای برقراری روابط کارگزاری بانکی باشد.

بیانیه «گروه ویژه اقدام مالی» درمورد ایران

در ژوئن 2017 «گروه ویژه اقدام مالی» از سطح بالای عمل به تعهدات سیاسی از جانب ایران به‌منظور رسیدگی به نواقص استراتژی‌های مبارزه با «تامین مالی تروریسم» و «پولشویی» و همچنین تصمیماتش برای دستیابی به کمک‌های فنی به‌منظور اجرایی کردن برنامه عملیاتی استقبال کرد. با توجه به عملکردی که ایران در زمینه اجرای تعهدات سیاسی داشته و همچنین گام‌های لازم برای برنامه‌ عملیاتی‌ برداشته است، «گروه ویژه اقدام مالی» تصمیم‌ گرفته است مجددا محدودیت‌های ایران را به حالت تعلیق درآورد. بر این اساس این گروه به نظارت خود تا نهایی شدن همه گام‌ها و مفاد برنامه عملیاتی تعیین شده، ادامه خواهد داد.تا زمانی که برنامه عملیاتی به‌طور کامل به اجرا برسد، نام ایران در بیانیه عمومی گروه ویژه اقدام مالی خواهد ماند. تا زمانی که ایران راهکارهای موردنیاز برای پاسخگویی به کمبودهای موجود در برنامه عملیاتی را اجرا می‌کند، گروه ویژه اقدام مالی نسبت به ریسک تامین مالی تروریست‌ها از سوی ایران و تهدیدی که این ریسک متوجه نظام مالی جهان می‌کند، نگران خواهد ماند. به همین دلیل گروه ویژه اقدام مالی از اعضای خود و همه حکومت‌ها می‌خواهد تا موسسات مالی خود را در رابطه با ارتباطات و تراکنش با افراد حقیقی و حقوقی ایران راهنمایی کنند تا براساس توصیه شماره 19 گروه ویژه اقدام مالی (مربوط به کشورهای دارای ریسک بالا) عمل کنند. گروه ویژه از ایران خواسته است تا کمبودهای موجود خود در زمینه «تامین مالی تروریسم» و «پولشویی» را جبران کند به‌ویژه آنهایی که در رابطه با تامین مالی تروریسم است.