تامین اجتماعی همگانی؛ از طرح تا واقعیت
اردیبهشت سال ٩٤، پس از اینکه مدتی از اجرای طرح تحول سلامت و عمومی شدن بیمه درمانی همگانی گذشته بود، خبر جدیدی از سوی دولت یازدهم رسید. مشاور وزیر کار، تعاون و رفاه اجتماعی در امور بیمه سلامت اعلام کرد که به منظور برخورداری ایرانیان از بیمه‌های همگانی به زودی قرار است مساله تامین اجتماعی مورد توجه قرار بگیرد.
حسین اکبری گفت: «سال گذشته، سال بیمه‌های درمانی بود که یکی از اصلی‌ترین شاخصه‌های دولت برطرف کردن مشکل درمان بوده که ٧٥ درصد جمعیت در قالب طرح تحول سلامت توسط بیمه سلامت ایرانیان و بیمه تامین اجتماعی از پوشش بیمه درمانی بهره‌مند شدند. با توجه به تاکید ریاست‌جمهوری، امسال طرح پوشش همگانی بیمه تامین اجتماعی در وزارتخانه مطرح شده که امیدواریم با اجرای این طرح بتوانیم مشکلات تمامی اقشار مردم در مورد مستمری و بازنشستگی را برطرف کنیم. » اما این موضوع همچنان معلق ماند تا اینکه مجلس دهم روی کار آمد. ٦ ماه پس از آغاز به کار مجلس، در آذر ماه سال ٩٥ طرح «تامین اجتماعی همگانی» با ٢٢ امضا تقدیم رییس مجلس شورای اسلامی شد. حالا خرداد سال ٩٦ است و ماجرای تامین اجتماعی همگانی همچنان ادامه دارد. نیمه‌های خرداد مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی مفصل به نقد و بررسی این طرح پرداخت و به اشکالات و نقاط ضعف آن اشاره کرد: « این طرح هر ماه ١٥ هزارمیلیارد تومان بار مالی برای دولت خواهد داشت. » تامین منابع احتمالا جدی‌ترین ایراد وارده به این طرح است که با وجود انتقادات همچنان افتان و خیزان در کمیسیون‌های مختلف مجلس می‌چرخد و ماجراهایش ادامه دارد.
به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از اعتماد ، تامین اجتماعی پوششی حمایتی است که جامعه را در برابر پریشانی‌های اجتماعی و اقتصادی حفاظت می‌کند و در نتیجه آثار مواردی همچون بیکاری، بیماری، ازکارافتادگی، سالمندی، فوت و غیره را کاهش می‌دهد و از فروپاشی واحدهای اجتماعی جامعه جلوگیری می‌کند. بر اساس همین نوع نگاه است که گستردن چتر تامین اجتماعی بر سر تمامی شهروندان در بسیاری از کشورهای پیشرفته مورد توجه قرار گرفته است. تا اینجای کار تمامی مسوولان در مجلس و دولت و غیره در یک جبهه قرار دارند؛ حمایت از شهروندان. اما بنا به ساختارهای اجتماعی و سیاسی و البته وضعیت اقتصادی هر کشور در رسیدن به راهکاری مشترک برای عملی کردن این ایده‌ها تفاوت وجود دارد. «اگرچه وجود یک سطح از حمایت همگانی برای یکایک آحاد جمعیت کشور مثبت و مهم است، اما نحوه نگارش طرح حاضر ما را به این هدف نمی‌رساند. به هر حال اگرچه ضرورت وجود یک سطح حمایت فراگیر از تمامی شهروندان مورد توافق است، اما پیشنهاد می‌شود که این موضوع به‌طور مبسوط مورد بررسی قرار گرفته و پس از آن جهت تصویب به مجلس ارایه شود.» مرکز پژوهش‌های مجلس از همان ابتدای گزارش خود نشان داده است که با اجرای این طرح، دست‌کم آن گونه که در مجلس ارایه شده موافق نیست.
حدود یک ماه پیش کلیات طرح تامین اجتماعی همگانی در کمیسیون برنامه و بودجه مجلس به تصویب رسید، طرحی که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را مکلف می‌کند در راستای اجرای اصل ۲۹ قانون اساسی نسبت به ایجاد تامین اجتماعی همگانی برای هر ایرانی اقدام کند. بر این اساس تامین اجتماعی با رسیدن به سن ۱۸ سال تمام شروع می‌شود و فرد با رسیدن به سن ۶۲ سال تمام بازنشسته شود. اما در همان زمان تصویب کلیات هم، محمدرضا تابش، عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس که خبر تصویب این طرح را به «ایسنا» داده بود پیش‌بینی کرد که با توجه به بار مالی گسترده این طرح، بعید است شورای نگهبان آن را تایید کند.
مساله پول
«امروزه یکی از معضلات اساسی کشورمان معضل افزایش سن و ناتوانی افرادی است که به لحاظ کهولت سن قادر به تامین هزینه زندگی نیستند و بسیاری از صندوق‌های بازنشستگی نیز در آینده نزدیک ورشکست و تبدیل به یک بحران اجتماعی می‌شوند. لذا تجربه بسیاری از کشورهای پیشرفته استفاده از ظرفیت تامین اجتماعی همگانی است که در قانون اساسی ما در اصل بیست و نهم ذکر شده و در ماده هفت قانون هدفمند کردن یارانه‌ها به این مهم پرداخته است.»
طرحی که سال گذشته تقدیم رییس مجلس شد با چنین مقدمه‌ای اهمیت پرداختن به موضوع تامین اجتماعی همگانی را مطرح کرد. این نامه که به همراه طرح به دست علی لاریجانی رسید، در شرایطی ارسال شده بود که خود او چند ماه پیش‌تر برای رفع بدهی دولت به تامین اجتماعی پیشنهاداتی را مطرح کرده بود: «بدهکاری دولت به سازمان تامین اجتماعی به بیش از ١٠٠ هزار میلیارد تومان رسیده است؛ این موضوع مساله ساده‌ای نیست چرا که سازمان تامین اجتماعی برای آن است که نسل‌های آینده از آن منابع استفاده کنند. بدهی صدهزار میلیارد تومانی دولت به سازمان تامین اجتماعی از گذشته وجود داشته و این درحالی است که سازمان تامین اجتماعی از منابعی ایجاد شده تا نسل‌های بعدی کارگران و بازنشستگان تامین شود. اگر دولت در گذشته برداشتی از این سازمان داشته اقدامی اشتباه بوده و در حال حاضر اگر دولت نمی‌تواند این بدهی‌ها را پرداخت کند باید از سرمایه‌های خود مانند مناطق آزاد و بنادر را به سازمان تامین اجتماعی تحویل بدهد تا این نگرانی از جامعه کارگری برطرف شود. » منابع لازم برای این طرح قرار است با سپرده‌گذاری در بانک‌ها با نرخ سود مرکب بانکی از منابع مالی نظیر یارانه و سهام عدالت تامین شود.
اما همچنان در گزارش مرکز پژوهش‌ها هم مساله تامین منابع برای زیر پوشش قرار دادن تمامی شهروندان ١٨ تا ٦٢ سال ایرانی، یکی از دغدغه‌های جدی است: «بررسی عملکرد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها نشان می‌دهد تاکنون عمده منابع هدفمندی صرف بند «الف» ماده ٧ قانون در قالب پرداخت‌های نقدی و غیرنقدی شده و منابع ناچیزی صرف بند «ب» ماده ٧ آن قانون شده است. براساس آخرین سرشماری انجام شده در سال ١٣۹٥ جمعیت کشور ٢٧٠/٩٢٦/٧٩ نفر شمارش شده است. رشد جمعیت کشور در حد فاصل دو سرشماری ١٣٩٥-١٣٩٠، ٢٤/١ محاسبه شده است. براساس داده‌های آماری ١٣۹٥ جمعیت ١٥ - ٦٥ سال ایران ۷٠ درصد از کل جمعیت را شامل می‌شود. این درصد جمعیتی در حدود ٥٦ میلیون نفر را نشان می‌دهد. با توجه به اینکه بیمه‌شدگان در این طرح مشارکت مالی نخواهند داشت با در نظر گرفتن پرداخت ٣٠ درصد حداقل حقوق جهت حق بیمه و جمعیت یاد شده معادل ٥ میلیون نفر رقم حق بیمه محاسبه شده برای تنها یک ماه در حدود ١٥ هزار میلیارد تومان و برای یک سال ١٨٠ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. »
یکی از منابع دیگری که در طرح ارایه شده از سوی برخی نمایندگان مجلس به آن اشاره شده است «سهام عدالت» است، یکی از دیگر موضوعات که مرکز پژوهش‌ها روی آن دست گذاشته و می‌گوید که در این قسمت منظور از سهام عدالت مشخص نیست. آیا منظور سود ناشی از سرمایه‌گذاری اشخاص است؟ یا مابه‌التفاوتی که اشخاص و خانوارها باید تا پایان فرصت مشخص شده پرداخت کنند؟ «در صورتی که منظور سود سهام باشد با توجه به اینکه این نوع از بیمه به صورت اختیاری است نمی‌توان در سود حاصل از سرمایه‌گذاری سهام اشخاص تصرف کرد. در صورتی هم که منظور مابه‌التفاوت باقیمانده پرداخت افراد باشد، با توجه به اینکه پرداخت حق بیمه امری مستمر است نمی‌توان منبعی پایدار برای آن در نظر گرفت و به هر حال از آنجا که منظور طراحان از عبارت «سهام عدالت» مشخص نیست، این منبع تامین اعتبار نیز ابهام دارد و بعد از رفع ابهام باید بر اساس اعداد و ارقام اظهارنظر کرد.»
با وجود تمامی اشکالاتی که به نحوه معرفی منابع و میزان واقعی بودن این منابع وارد شده است، برخی از کارشناسان هم هستند که می‌گویند، مشکل اصلی برای برخورداری همه شهروندان از تامین اجتماعی و بازنشستگی را نباید در منابع مالی دانست. فرشید یزدانی، دبیر شورای برنامه‌ریزی راهبردی سازمان تامین اجتماعی در پاسخ و در تشریح اینکه آیا سازوکار لازم برای اجرایی شدن تامین اجتماعی همگانی در کشورمان وجود دارد یا خیر می‌گوید: «به نظرم ما نه مشکل سازوکار داریم و نه تامین منابع. به عنوان مثال پول نفت به جای حوزه‌های پراکنده می‌تواند برود به سمت بخش تامین اجتماعی. ما توان اجرایی کردن این طرح را داریم به این شرط که به صورت جدی مورد بررسی قرار گیرد، به این شرط که این موضوع از دید تخصصی آسیب‌شناسی شود و بعد هم بستگی به شکل و نحوه مدیریت آن دارد.»
کارگروه‌ها مشغول کارند
پس از ذکر نکات فراوان و توضیحات مفصل، مرکز پژوهش‌های مجلس در خصوص این طرح چند پرسش را مطرح کرده است.
با فرض وجود معضل اساسی درخصوص افزایش سن و ناتوانی افراد مسن در رابطه با تامین هزینه‌های زندگی، آیا راه‌حل مسائل تامین اجتماعی همگانی است یا راه‌حل‌های دیگری در جهت افزایش توانایی افراد در تامین هزینه‌ها به خصوص در دوران سالمندی وجود دارد؟
هم‌اکنون بار مالی ناشی از ناتوانی صندوق‌هایی مانند صندوق بازنشستگی کشاورزی و صندوق تامین اجتماعی نیروهای مسلح که در تامین هزینه‌های خود با مشکلات جدی مواجه هستند، برعهده دولت است و محتمل است در سال‌های آینده صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر نیز به جمع این دو صندوق اضافه شود. در همین ارتباط باید اشاره کرد که در سال ١٣۹٦ اعتباری بالغ بر ٣۴٠ هزار میلیارد ریال به دو صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تامین اجتماعی و نیروهای مسلح پرداخت می‌شود. تامین اجتماعی همگانی اگرچه جزو ضروریات کشور است، اما با توجه به مختصات پیشنهادی نه‌تنها محتمل نیست، بلکه در شرایطی که دولت با کسادی شدید منابع مالی مواجه است، می‌تواند دولت را با مشکلات جدی مواجه کند.
آیا ظرفیت ماده ٧ قانون هدفمند کردن یارانه‌ها توان تحمل بار مالی ناشی از تامین اجتماعی همگانی را دارد؟
مبنای تعیین ٦٢ سال برای بازنشستگی چیست؟
سیستم تامین مالی این صندوق و شیوه اداره آن که در قانون به آنها اشاره‌ای نشده است و احتمالا به آیین‌نامه موکول شده چگونه خواهد بود؟
این پرسش‌ها و ده‌ها پرسش دیگر باید در کمیسیون اصلی مسوول پیگیری طرح تامین اجتماعی همگانی پاسخ داده شوند. کمیسیون بهداشت و درمان مجلس در حال حاضر در حال بررسی طرحی است که کلیات آن پیش‌تر توانست از کمیسیون برنامه و بودجه تایید بگیرد. سخنگوی این کمیسیون می‌گوید در طول سال‌های گذشته بارها چنین طرح‌هایی آمده‌اند و رفته‌اند و همچنان معضل اصلی به جای خود باقی است، معضل «جزیره‌ای بودن امور تامین اجتماعی» که شاید با درست تنظیم شدن این طرح سرانجام حل شود. محمد نعیم امینی فرد می‌گوید: «در اینکه بر اساس قانون اساسی ملزم به ارایه طرحی جامع برای قرار گرفتن تمامی ایرانیان در زیر چتر تامین اجتماعی هستیم شکی نیست اما مکانیسم و نحوه اجرای آن محل مناقشه و تردید است. در سال‌های اخیر طرح‌های مختلفی نوشته شده، صحبت از تامین اجتماعی چند لایه و جامع به میان آمده اما تا امروز عملا تنها کسانی که با سازمان تامین اجتماعی رابطه حقوقی دارند، توانسته‌اند از خدمات بهره‌مند شوند و جنبه حمایتی سایر افراد جامعه مورد توجه قرار نگرفته است.» امینی‌فرد می‌گوید که هر از گاهی لوایح مختلفی هم در همین خصوص از سوی دولت به مجلس آمده است، در قانون برنامه پنجم توسعه هم قرار بود که تکلیف تامین اجتماعی چند لایه مشخص شود اما دوره‌اش گذشت و کاری به انجام نرسید و حالا هم باز به خاطر احساس نیاز به وجود چنین سازوکاری است که مجلس وارد عمل شده است، هرچند این‌بار هم با انتقاداتی روبه‌رو است: «ایراداتی که مرکز پژوهش‌ها به این طرح وارد کرده است بیشتر اشکالات شکلی است نه ماهوی. این گزارش منابع مورد نیاز برای اجرایی کردن طرح را مورد تردید قرار می‌دهد که به درست ما هم باید مسائل بودجه‌ای را در نظر بگیریم. در طرح تامین اجتماعی همگانی پیش‌بینی شده که از محل هدفمندسازی یارانه‌ها بخشی از منابع مورد نیاز تامین شود. تا اینجای کار هدفمندی در آن بخشی که مربوط به تامین کردن درآمد مورد نیاز برای تامین اجتماعی بوده، موفق عمل نکرده است و این مشکل باید برطرف شود. ما علاوه بر اجرایی کردن قانون اساسی باید منابع را هم به صورت شفاف روشن کنیم. نمی‌توان تنها به صندوق‌ها دل خوش کرد چون در حال حاضر صندوق‌ها وضعیت خوبی ندارند یا ورشکسته شده‌اند یا در معرض فروافتادن هستند یا در موقعیت بحرانی قرار دارند.»
سخنگوی کمیسیون بهداشت و درمان بخشی از انتقادات وارد شده را قبول دارد و معتقد است که باید تمامی جوانب طرح روشن شود و برای همین است که خارج از چارچوب مجلس قرار است از همفکری نهادهایی که به نوعی با این طرح مرتبط می‌شوند برای شکل گرفتن چارچوبی روشن‌تر و دقیق‌تری همکاری صورت گیرد: «در کمیسیون بهداشت و درمان کارگروهی را مشخص کرده‌ایم که به صورت ویژه بر روی این طرح کار می‌کند و قرار است در مورد جوانب مختلف آن نظر بدهد. هفته گذشته نخستین جلسه این کارگروه تشکیل شد و قرار است تا سه هفته کاری مجلس نخستین نتایج آن اعلام شود. در جلسات این کارگروه اعضا و نماینده‌هایی از نهادها و سازمان‌های مختلف حضور دارند؛ مرکز پژوهش‌های مجلس، تامین اجتماعی، بیمه سلامت و کمیته امداد. » او به ارایه راهکاری دقیق برای اجرایی شدن این طرح امیدوار است و معتقد است که باید برای شکل‌گیری صحیح آن وقت گذاشت: «از این دست طرح‌ها زیاد مطرح شده‌اند، همین یک ماه پیش طرحی مشابه آوردند که رد شد اما فکر می‌کنم اگر وقت بگذاریم و طرحی که مسائل بودجه‌ای‌اش شفاف باشد ارایه دهیم خیلی بهتر از این است که مدام طرح‌هایی ارایه دهیم که همچنان به تامین اجتماعی نگاه جزیره‌ای دارند.»
با وجود اینکه دغدغه تامین منابع مالی یکی از اساسی‌ترین ایرادات وارده به این طرح است اما مرکز پژوهش‌های مجلس از جنبه‌های دیگری نیز انتقادات خود را مطرح کرده است، کارشناسان این مرکز می‌گویند که بر اساس قانون اساسی مشارکت اجتماعی و اشتغال‌گرایی باید در مرکز توجه باشد و این طرح می‌تواند منجر به از میان رفتن انگیزه کار شود: «با توجه به نیاز بازار کار کشور به نیروی کار جوان و ماهر به نظر می‌رسد این طرح از جهاتی می‌تواند باعث شکل‌گیری بی‌انگیزگی نسبت به کار در بین جوانان شود و دست کم برای مدت چند سال باعث ایجاد خلأ انسانی در بازار کار شود. نکته دیگر اینکه با توجه به بالا رفتن سن امید به زندگی در ایران طرح فعلی از این جهت که سن دوره بیمه‌پردازی را در محدوده ١٨ تا ٦٢ سالگی تعریف کرده است، می‌تواند در آینده با مسائل جدیدی روبه‌رو شود. از سوی دیگر طرح با ساختار جمعیتی فعلی و آینده هماهنگ نیست و از همه مهم‌تر با قانون اساسی در زمینه تامین اجتماعی از حیث مشارکت اجتماعی افراد در تعارض است و در پایان اینکه طرح اشتغال محور نیست. » پس از برشمردن چندباره نواقص طرح، نویسندگان گزارش در بخش پیشنهادات تلاش کرده‌اند جایگزین خود را برای این طرح مطرح کنند، پیشنهادی که البته بسیار کوتاه بیان شده است:
با توجه به مصوبات برنامه پنجم و ششم توسعه می‌توان از ظرفیت‌های موجود در نظام تامین اجتماعی چندلایه برای پوشش دغدغه‌های طراحان این طرح نیز کمک گرفت و از آنجا که این نظام هنوز طراحی و تدوین نشده است، می‌توان تمامی این موارد را در طراحی آن نظام مورد توجه قرار داد.» به نظر می‌رسد که پیشنهاد مطرح شده از سوی این مرکز هم کلی است و عملی کردن تامین اجتماعی همگانی و حمایت از تک‌تک شهروندان را به آینده‌ای نامعلوم حواله داده است.
