متهمان تشدید وابستگی بودجه به نفت؟

سند مالی سال آینده دولت از دو زاویه شرایط منحصربه‌فردی را تجربه کرد؛ از طرفی آخرین بودجه تقدیمی دولت یازدهم است و از سوی دیگر نخستین بودجه مورد بررسی مجلس دهم است، با این‌همه در روند بررسی و تصویب آن کمتر شاهد جاروجنجال‌های مجلسی در جریان برنامه ششم توسعه هستیم. لایحه پیشنهادی دولت در کمیسیون تلفیق مورد غربالگری قرار گرفت و البته اعضای آن بیشترین تغییرات را نه در جهت افزایش درآمدها یا کاهش هزینه‌ها بلکه بر محور افزایش هزینه‌های دولت بدون ذکر منبع تامین مالی جدید، اعمال کردند.

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از تعادل ، افزایش 14هزار میلیارد تومانی هزینه‌ها، 4هزار میلیارد تومانی پرداخت‌های عمرانی و درنهایت افزایش 25هزار میلیارد تومانی منابع بودجه عمومی ازجمله این تغییرات بود. در کنار این ارقام اعضای کمیسیون تلفیق بارهای مالی دیگری نه بر دوش دولت بلکه بر اندوخته ملی نیز تحمیل کردند که مهم‌ترین آن اجازه برداشت 2.2میلیارد دلاری از منابع صندوق توسعه برای تجهیز بخش‌هایی مانند نیروهای مسلح، صداوسیما و دانشگاه‌ها بود. درحالی گزارش کمیسیون تلفیق بودجه 96 در مجلس در جریان بررسی و تصویب است که بازوی پژوهشی این قوه به بسیاری از مصوبه‌های این کمیسیون انتقاد جدی وارد کرده است و در دو گزارش خواستار حذف 19 مصوبه اعم از تبصره، بند و عبارت شده است. عمده این 19ممیزی به پیشنهادهای بودجه‌یی کمیسیون تلفیق و نه متن پیشنهادی دولت بازمی‌گردد. در ادامه گزارشی از کلیات و تبصره‌های بودجه 96 به استناد اظهارنظرات کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس را می‌خوانید.

 نقاط ضعف بودجه 96

دولت بودجه عمومی لایحه 96 را نسبت به 95 با 10درصد افزایش، رقم هزار و 84هزار میلیارد تومان پیش‌بینی کرد که البته بسیاری از کارشناسان معتقد بودند با بیش‌برآوردی همراه است و در سال آینده این میزان محقق نخواهد شد اما باوجود این بودجه عمومی 96 در کمیسیون تلفیق به هزار و 146هزار میلیارد تومان رسید که نسبت به قانون بودجه 95، حدود 17.2درصد افزایش دارد. کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس این میزان رشد (رشد بودجه عمومی در کمیسیون تلفیق) را یکی از نقاط ضعف برجسته لایحه بودجه 96 می‌دانند و معتقدند که اقدام کمیسیون تلفیق باعث کمتر شدن دقت برآورد ارقام و در نتیجه عدم تحقق منابع و عدم تخصیص اعتبار به مصارف بودجه‌یی خواهد شد. به گمان این کارشناسان، این مورد خود یکی از عوامل کسری پنهان و انباشت بدهی‌های دولت در طول سال‌های متوالی است.

کارشناسان مرکز پژوهش‌ها، یکی دیگر از نقاط ضعف تغییرات انجام‌ شده در کمیسیون تلفیق را تبصره 4لایحه عنوان می‌کنند. به موجب این تبصره که در کمیسیون تلفیق 8بند الحاقی به آن اضافه شده است، سهم صندوق توسعه ملی از عواید نفتی از 20درصد به 30درصد (مطابق با برنامه ششم) افزایش یافت اما در مقابل اجازه برداشت 2.2میلیارد دلاری از منابع ارزی را صادر کرد که در واقع می‌توان آن را از مصدایق به‌حراج‌زنی ذخایر نسل آینده کشور دانست. کارشناسان مرکز پژوهش‌ها در دو گزارش خود با تاکید، نظر به حذف تمام بندهای الحاقی این تبصره داده‌اند و نوشته‌اند: «انتظار می‌رفت همزمان با افزایش سهم صندوق از عواید نفتی، سهم دولت از این عواید نیز به‌طور واقعی کاهش بیابد، یعنی باید از 111هزار میلیارد تومان به 94هزار میلیارد تومان کاهش می‌یافت اما این رقم بدون تغییر ماند. به ‌تعبیر دیگر باوجود کاهش حدود 10واحد درصدی سهم دولت از عواید نفتی، برای آنکه درآمد 111هزار میلیارد تومانی محقق شود، باید نرخ تسعیر ارز بیشتر از 3300 تومان باشد یا قیمت نفت بیشتر از 55دلار شود یا مقدار صادرات نفت افزایش یابد.»

 افزایش نفتی شدن تا 40 درصد

کارشناسان بازوی پژوهشی مجلس با گریزی به بودجه‌نویسی دولت، نقد جدی را بر عملکرد کمیسیون تلفیق وارد می‌کنند. درحالی که در سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و برنامه ششم توسعه تاکید بر کاهش وابستگی به نفت بوده، اما در لایحه دولت وابستگی به نفت از 25درصد به 36درصد افزایش یافته است. کارشناسان مرکز پژوهش‌ها معتقدند این نقطه‌ضعف در کمیسیون تلفیق به‌ شکل فراگیرتری تقویت شده است؛ «متاسفانه در کمیسیون تلفیق بودجه نه تنها این رویه اصلاح نشد، بلکه مجوز برداشت حجم بیشتری از منابع صندوق برای مصارف عمومی صادر شد. از اختصاص 1300میلیون دلاری از منابع صندوق توسعه ملی برای تقویت بنیه دفاعی کشور گرفته تا اختصاص 100 میلیون دلاری از منابع صندوق به صداوسیما»، طبق محاسبات این نهاد، با این تصمیم‌ها وابستگی بودجه به نفت در مصوبات کمیسیون تلفیق بودجه به حدود 40 درصد افزایش یافت.  مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین ایراد دیگری به گزارش کمیسیون تلفیق وارد کرده که طبق آن به مواردی که نیاز به اصلاح داشته، هیچ توجیهی صورت نگرفته است. یکی از این موارد ابهام و غیرشفاف‌ بودن نوع اوراق منتشره به میزان 5هزار میلیارد تومان در بودجه است و دیگری درمورد ذکر حجم بالای ردیف‌های متفرقه در لایحه بودجه است. چنین ردیف‌هایی به حقوق تصویبی و نظارتی مجلس در بودجه خدشه وارد می‌کند، با این حال در مصوبات کمیسیون تلفیق اقدام اصلاحی در این زمینه به‌چشم نمی‌خورد.

اما در کنار ایراداتی که کارشناسان مرکز پژوهش‌ها به کلیات بودجه وارد کردند، رای به 19حذفیات اعم از تبصره، بند و عبارت در میان تبصره‌های لایحه بودجه داده‌اند. در تبصره یک لایحه بودجه پیش‌بینی شده که چنانچه منابع دولت از محل صادرات نفت خام و میعانات گازی در سال 1396 کمتر از 105هزار میلیارد تومان، باشد به دولت اجازه داده می‌شود از محل منابع حساب ذخیره ارزی و در صورت عدم کفایت، از محل واگذاری اوراق بدهی تعهدزا و اوراق ارزی یا سایر اوراق مالی برای تامین مابه‌التفاوت حاصل شده، اقدام کند. مرکز پژوهش‌های مجلس به نمایندگان مجلس پیشنهاد کرده که عبارت اجازه داده می‌شود از محل... را حذف کنند؛ چراکه رقم درج‌ شده در بودجه به عنوان مرز اجازه برداشت از حساب ذخیره یا استقراض، فراتر از اجازه برنامه ششم است، با احتساب نرخ تورم 10درصد در سال 95، کف منابع نفتی در سال 1396 حدود 91هزار میلیارد تومان است. به‌عبارت دیگر، اگر سهم دولت از منابع نفتی در سال 1396 کمتر از 91هزار میلیارد تومان شد، دولت طبق برنامه ششم توسعه مجاز به استفاده از منابع حساب ذخیره ارزی یا استقراض است.

بند الف تبصره 3 لایحه بودجه نیز به‌ نظر کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس، باید حذف شود. این بند مربوط به تعیین سقف 50میلیارد دلاری فاینانس است. در این بند مقرر شده که با تصمیم شورای اقتصاد تسهیلات خارجی به طرح‌های بخش خصوصی اختصاص یابد اما کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس معتقدند تصویب این بند موجب افزایش تعهدات دولت در آینده می‌شود.

 مصوبات بدون توجیه

بند الف تبصره 5 نیز از جمله دیگر بندهایی است که به ‌نظر کارشناسان مرکز پژوهش‌ها باید از متن لایحه حذف شود. در این بند انتشار اوراق برای اجرای طرح‌های دارای توجیه دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی پیش‌بینی شده که کارشناسان این نهاد معتقدند از آنجا که عملکرد دانشگاه‌ها در این مورد در سال 95 خوب نبوده است، آثار اقتصادی تصویب این بند غیرقابل پیش‌بینی است.  حذف عبارت بازپرداخت اصل و سود اوراق اسلامی، حذف حکم و درج رقم برای وضع عوارض صنعت برق، حذف اجازه به وزارت کشور برای تخصیص منابع ماشین‌آلات خدماتی و عمرانی از درآمدهای مالیات ارزش افزوده نیز از دیگر حذفیات پیشنهادی مرکز پژوهش‌های مجلس است.

همچنین کارشناسان بازوی پژوهشی مجلس رای به حذف پرداخت هزینه‌های نصب کنتور از محل اعتبارات تعادل‌بخشی، حذف اعمال تخفیف 50درصدی انجام سربازی فرزندان ایثارگران، حذف اجازه استخدام نیروی انسانی سازمان پزشکی قانونی، حذف اضافه ‌شدن صندوق توسعه و صندوق کارآفرینی امید به نهادهای عمومی غیردولتی داده‌اند. دو مورد از حذفیات مرکز پژوهش‌ها از متن لایحه بودجه 96 باتوجه به اتفاقات اخیر مانند سرمازدگی محصولات مرکبات خطه شمال و حادثه پلاسکو نیز جالب‌توجه است. اعضای کمیسیون تلفیق در دو بند الحاقی تکلیفی را در جهت حمایت از آتش‌نشانان و خسارت‌دیدگان حوادث طبیعی برای دولت تعیین کرده بودند اما مرکز پژوهش‌ها معتقد است که هر دوی این بندها باید از متن لایحه حذف شود. حذف امهال بازپرداخت وام کسانی که خسارت خشکسالی و سرمازدگی و آتش‌سوزی غیرعمدی داشته‌اند و دیگری حذف‌بندی مبنی بر تخصیص 100میلیارد تومان اعتبار برای تجهیز آتش‌نشانی‌ها. کارشناسان این نهاد می‌گویند که تجهیز آتش‌نشانی‌ها برعهده شهرداری‌هاست و نباید این وظیفه را بر دوش دولت انداخت.

یکی دیگر از موردهای پیشنهادی مرکز پژوهش‌ها برای حذف از بودجه، تمدید تبصره 35 و 36 اصلاح قانون بودجه 95 مبنی بر تسویه بدهی‌های دولت است. البته باتوجه به رقم اعلام ‌شده از سوی وزیر اقتصاد مبنی بر بدهی 700هزار میلیارد تومانی دولت نمی‌توان این نقد مرکز پژوهش‌ها را جدی گرفت، چراکه در حال‌حاضر یکی از چالش‌های اصلی اقتصاد کشور حجم بالای بدهی‌های دولت است که عملا عرصه را برای فعالیت اقتصادی طلبکاران ازجمله سازمان تامین اجتماعی، پیمانکاران و بخش خصوصی تنگ کرده است. اما در مجموع باید گفت که اظهارنظرات کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس درخصوص بودجه 96 نکات بسیار جالب‌توجهی داشت که نشان از مطالعه و محاسبات زیادی داشت و البته خیرخواهانه از این منظر که در بیشتر موردهای پیشنهادی این نهاد برای حذف، می‌توان ردی از کاهش هزینه‌های دولت و البته کوچک‌سازی دولت را دید که با اتفاقات مجلس در دوره‌های مختلف خلاف این را ثابت کرده است؛ همواره در مجلس خصوصا در دولت یازدهم تکلیف‌های بودجه‌یی بسیاری خارج از توان دولت بر آن تحمیل شده که نمونه آن را می‌توان در تکلیف حذف یارانه‌های پردرآمد در بودجه 95 دید که عملا خارج از توان دولت بود و محقق نشد. مجلس دهم نیز که نه‌تنها تکالیفی خارج از توان بر دوش دولت در خلال برنامه ششم توسعه و بودجه 96 نهاد بلکه عملا در کمیسیون‌های آن به‌جای نظارت و قانون‌گذاری، لایحه نوشته می‌شود.