اعتراف به بی‌انضباطی مالی در دولت دهم

با آنکه از سال1382 دولت تدوین بودجه عملیاتی را در دستور کار خود قرار داد تا انحرافات بودجه کاهش یابد، اما تنظیم این نوع بودجه در سال1385 تقریبا منحرف شد و از سال1389 تنظیم و تدوین بودجه عملیاتی در کل به کنار گذاشته شد.بدین‌ترتیب شاخص‌های کلان بودجه بنا به گزارش دیوان محاسبات به‌هم ریخت. به گزارش اقتصاد آنلاین به نقل از تعادل ، ‌دیوان محاسبات کشور چندی پیش اقدام به تدوین گزارشی 109صفحه‌یی با عنوان «گزارش تحلیلی شاخص‌های کلان بودجه» کرد. این گزارش که با استفاده از «ارقام مصوب و عملکرد با استفاده از گزارش تفریغ بودجه» تنظیم شده بود برای سران قوا و نهادهای تصمیم‌ساز کشور ارسال شد. در این گزارش، ‌کارشناسان دیوان نقاط ضعف بودجه‌ریزی کشور را در آورده و برای آن راهکارهایی را هم ارائه داده‌اند. این گزارش در 4بخش به اضافه پیشنهادها و راهکارها تنظیم شده است. بخش اول این گزارش به بررسی اقتصاد جهان و منطقه و جایگاه ایران می‌پردازد. بخش دوم این گزارش به ترسیم وضعیت فعلی اقتصاد ایران از منظر شاخص‌های کلان طی سال‌های1392-1389 پرداخته که همراه با تحولاتی همچون اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، آغاز تحریم‌های شدید نظام بانکی، بیمه و نفتی از سال1390، آشفتگی نظام ارزی کشور و چند نرخی شدن ارز و افزایش دو برابری نرخ ارز که در سال1392 مواجه شد، است. آشفتگی که نتایج آن رخداد تورم بالاتر از 30درصد و رشد اقتصادی منفی در سال‌های1392 و 1391 بود. بخش سوم گزارش آسیب‌شناسی وضعیت فعلی نظام بودجه‌ریزی در ایران است. اما مهم‌ترین بخش این گزارش بخش چهارم است. در این بخش تحلیل شاخص‌های کلان بر مبنای گزارش تفریغ بودجه و قوانین بودجه سال‌های1392-1389 و با بهره‌برداری از شاخص‌های کلان بودجه (همچون بودجه کل کشور، منابع و مصارف عمومی دولت، منابع و مصارف شرکت‌های دولتی) و شاخص‌های ترکیبی (همانند نسبت هزینه‌های جاری به درآمدهای مالیاتی، نسبت هزینه‌های جاری به هزینه‌های عمرانی) و عملکرد دولت در جهت تحقق اهداف تعیین شده طی قوانین بودجه سنواتی موردارزیابی قرار گرفته است. بررسی‌های به‌عمل آمده در این گزارش نشان می‌دهد طی سال‌های موردبررسی از سال1389 تا 1392 بودجه کل کشور از بعد مصوب و عملکرد به‌ترتیب از رشد 97درصدی و 119درصدی برخوردار بوده است. ازجمله موارد قابل تامل این گزارش وجود شکاف قابل‌توجه میان مبالغ مصوب بودجه عمومی دولت با مبالغ عملکرد مربوط به آن است به‌طوری که میزان این فاصله نسبت به مبالغ پیش‌بینی شده در سال1389 از 15درصد به 25درصد در سال1390 و سپس 27.7درصد در سال1391 و در سال1392 به 30درصد رسیده که می‌تواند خود نشانه‌یی از رشد بی‌انضباطی مالی (بودجه‌یی) دولت طی چهار سال مورد بررسی باشد. این مساله می‌تواند منجر به آن شود که پیش‌بینی درآمدها در بودجه غیرقابل اتکا و هزینه‌ها غیرقابل کنترل جلوه‌گر کند؛ از سویی دیگر این موضوع می‌تواند نشانی از کسری بودجه پنهان در بودجه دولت قلمداد شده و یکی از دلایل عمده تورم مزمن در کشور تداوم این کسری بودجه است. همچنین شاخص سهم درآمدهای نفتی در بودجه عمومی دولت یکی از مهم‌ترین شاخص‌های ارزیابی میزان وابستگی بودجه دولت به منابع نفتی به‌شمار می‌آید. براساس نتایج این گزارش، به استثنای سال1391 که به‌دلیل تحریم‌های نفتی، کشور با کاهش منابع حاصل از فروش نفت مواجه شد، در عمل بیش از 42درصد از منابع عمومی دولت از این محل بوده است. هرچند در زمان تصویب قوانین بودجه سنواتی تلاش می‌شد نسبت مذکور کاهش یابد به‌طوری که از 38.6درصد در قانون بودجه سال1389 به 29.2درصد در قانون بودجه سال1392 کاهش داده شد. در این بخش آمده است: ‌بررسی‌های به عمل آمده نشان می‌دهد که سهم بودجه شرکت‌های دولتی از بودجه کل کشور هم از بعد مصوب و هم از بعد عملکرد افزایش یافته که افزایش آن از بعد عملکرد بسیار چشمگیر است به‌طوری‌که بر مبنای گزارش تفریغ بودجه سنواتی از 73.6درصد در سال1389 به 84درصد در سال1392 رسیده که در کنار واگذاری‌های به‌عمل آمده بر مبنای سیاست‌ها و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل44 طی سنوات اخیر، مورد سوال است. باوجود تمام واگذاری‌های انجام شده طی چند سال اخیر افزایش بودجه شرکت‌های دولتی به معنی افزایش تصدیگری‌های دولت در اقتصاد است این درحالی است که هدف اصلی سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی کوچک‌سازی اندازه دولت و تقلیل تصدیگری‌های دولت است. نکته دیگر این بخش در باب بودجه شرکت‌های دولتی است. نکته حائزاهمیت در این بخش درصد تحقق بودجه شرکت‌های دولتی به بودجه مصوب آن است که از 110درصد در سال1389 به 130درصد در سال1392 رسیده که دلیل اصلی آن مربوط به اجازه‌هایی است که در ماده2 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مبنی بر اصلاح بودجه شرکت‌های دولتی است که در طول سال مالی به این شرکت‌ها داده شده است که به‌نظر می‌رسد برای رفع این مشکل باید قانون اصلاح شود. در گزارش دیوان محاسبات همچنین آمده است: ‌نتایج حاصل از گزارش تفریغ نشان می‌دهد که نسبت درآمدهای مالیاتی به منابع عمومی دولت در بازه زمانی مورد‌نظر از 32درصد در سال1389 به 34درصد در سال1392 افزایش یافته که بیانگر افزایش اتکای بودجه به درآمدهای مالیاتی است. همچنین پس از 6سال اجرای آزمایشی قانون مالیات بر ارزش افزوده سهم مالیات بر کالاها و خدمات از 11درصد در سال1389 به 26.5درصد در سال1392 رسیده که رتبه دوم را از بین درآمدهای مالیاتی دراختیار دارد. این مطلب از این حیث قابل‌تامل است که کم‌هزینه‌تر بودن و سهل‌الوصول بودن این نوع مالیات منجر شده تا نظام‌های اقتصادی مختلف دنیا به سمت مالیات‌های غیرمستقیم سوق پیدا کنند. همچنین مصارف عمومی دولت در بودجه بازتاب هزینه ایفای ماموریت هر بخش از وظایف و ماموریت‌های دولت قلمداد می‌شود. در سطح کلان در مصارف عمومی دولت در بودجه در سه بخش اعتبارات هزینه‌یی، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌یی و اعتبارات تملک دارایی‌های مالی طبقه‌بندی می‌شود. فاصله معنادار پیش‌بینی‌ها و عملکرد مصارف عمومی دولت در سال‌های موردبررسی حاکی از این موضوع است که طی این سال‌ها حداکثر حدود 75درصد از مصارف عمومی پیش‌بینی شده دولت محقق شده و این نسبت با روندی نزولی در سال1392 به حدود 70درصد رسیده است. اهمیت این موضوع از آنجایی است که بر‌اساس گزارش تفریغ بودجه حدودا 80درصد از مصارف عمومی دولت به اعتبارات هزینه‌یی (هزینه‌های جاری) دولت اختصاص دارد و تنها 20درصد باقی مانده مربوط به هزینه‌های عمرانی و مالی است و از آنجایی که پرداخت هزینه‌های جاری اجتناب‌ناپذیر است در‌نتیجه در شرایطی که با عدم تحقق منابع مواجه هستیم پرداخت‌های مربوط به هزینه‌های عمرانی و مالی مغفول واقع خواهد شد. بخشی دیگر از گزارش دیوان به نسبت «هزینه جاری» به «هزینه عمرانی» پرداخته است. براساس این گزارش این نسبت یکی از شاخص‌های ارزیابی کارایی دولت‌ها در جهت استفاده بهینه از منابع بودجه‌یی در‌راستای رشد و توسعه کشور و ارتقای بهره‌وری تلقی می‌شود. هرچه این نسبت کوچک‌تر می‌شود، می‌تواند نمایانگر کارآمدی یک دولت در جهت استفاده بهینه از منابع خود باشد. میزان این نسبت مطابق با ارقام قانون بودجه سال‌های‌1389 لغایت 1392 حدود 2.42‌ پیش‌بینی شده بود درحالی که براساس اطلاعات تفریغ بودجه سال‌های مذکور شاخص موردنظر معادل 4.6واحد محقق شده که حاکی از انحراف قابل‌توجه از آنچه مقنن در قانون بودجه پیش‌بینی کرده است. شاخص نسبت درآمدهای مالیاتی به هزینه‌های جاری به‌عنوان شاخصی از شکل تامین مناسب مخارج جاری دولت در‌نظر گرفته شده و اشاره به نقش درآمدهای مالیاتی در تامین هزینه‌های جاری دولت دارد که هرچه به یک نزدیک‌تر باشد وضعیت مطلوبی را به نمایش می‌گذارد. علاوه بر کارکرد تامین درآمدی که برای درآمدهای مالیاتی عنوان می‌شود مالیات‌ها دارای کارکردهای چند‌گانه دیگری همچون باز توزیع ثروت در جامعه و ایجاد انضباط مالی نیز هستند و یکی از مهم‌ترین ابزارهای مدیریت اقتصاد نیز به‌شمار می‌روند. بررسی شاخص فوق براساس گزارش تفریغ بوجه و ارقام مصوب قانون بودجه نشان می‌دهد که در بازه زمانی مورد‌نظر درآمدهای مالیاتی کمتر از 45درصد از هزینه‌های جاری دولت را تامین می‌کند و بقیه اعتبار مورد‌نیاز از محل سایر درآمدها و منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌یی و مالی تامین می‌شود. منفی بودن تراز عملیاتی که از تفاوت فی‌مابین درآمدهای منابع عمومی دولت و اعتبارات هزینه‌یی (جاری) به‌دست می‌آید بدین معناست که دولت نتوانسته از محل درآمدها، هزینه‌های جاری خود را تامین و برای جبران این کسری ناچار است دارایی‌های سرمایه‌یی و مالی خود را واگذار کند که استفاده از هر کدام از آنها به‌نوعی تبعات منفی در اقتصاد کشور دارد. براساس گزارش‌های تفریغ بودجه سنواتی کسری تراز عملیاتی در سال1389 معادل 175هزار میلیارد ریال منفی بوده که در سال1392 به 505هزار میلیارد ریال منفی افزایش یافته که بیانگر افزایش وابستگی دولت به سایر منابع بودجه‌یی جهت جبران هزینه‌های جاری است. در پایان پیشنهاد دیوان محاسبات برای اصلاح بودجه‌ریزی کشور به این شرح است: 1.عدم تامین کسری بودجه از طریق فروش دارایی‌های سرمایه‌یی، اوراق مشارکت و... 2.حذف احکام دارای ماهیت دایمی نظیر تعیین رابطه مالی شرکت نفت با دولت 3.حذف اعتبارات غیرضروری مانند ردیف‌های مربوطه در کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی 4.اولویت‌بندی مصارف بودجه‌یی به‌ویژه در طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌یی 5.تنوع‌بخشی به منابع تامین هزینه‌های عمران 6.تعیین ارتباط شفاف بین طرح‌های مندرج در قوانین بودجه سالانه (اعم از ملی و استانی) و اهداف کمی برنامه‌های توسعه