رای شورای رقابت بر حذف انحصار سردفتری/ ظرفیت گذاری دفاتر اسناد رسمی؛ صلاحیت گزینی یا انحصار طلبی؟!

اقتصادآنلاین - محمدباقر طغیانی؛ پس از فراز و نشیب‌های فراوان و بحث پیرامون ظرفیت گذاری در اعطای مجوز وکالت و سر دفتری در نهایت نمایندگان مجلس با اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴موافقت کردند و گام بزرگی در شکستن انحصار چندین ساله وکلا و سردفتران  اسناد رسمی برداشتند. در این قانون تصرح شده؛ صادرکنندگان مجوز کسب و کار حق ندارند به دلیل اشباع بودن بازار از پذیرش تقاضا یا صدور مجوز کسب و کار امتناع کنند. حذف ظرفیت پذیرش از آزمون وکالت می‌تواند با از بین بردن انحصار به‌وجود آمده در این مشاغل، ضمن افزایش کیفیت کار وکلا، منجر به ترغیب مردم به استفاده از خدمات حقوقی و کاهش قیمت حق الوکاله‌ها شود.

از زمان طرح این لایحه اصلاحی جنجال زیادی در خصوص آزادسازی و کسب و کار انگاری وکالت ایجاد شد اما وجه دیگر این لایحه، مربوط به کسب و کار انگاری و حذف ظرفیت گذاری ‌دفاتر اسناد رسمی بود که کمتر مورد توجه رسانه ها قرار گرفت. در همین راستا در این گزارش در رابطه با لزوم حذف ظرفیت گذاری و راهکارهای موجود برای آن بحث می کنیم.

چرا رفع انحصار در وکالت و سردفتری مهم است؟

در ابتدا شاید سوالی پیش بیاید که چرا بین انحصارهای موجود در حوزه‌های مختلف مشاغل در کشور و حتی بقیه مشاغل حقوقی، حذف ظرفیت گذاری در این دو حوزه از اهمیت ویژه برخوردار است؟

در جواب این سوال می‌توان گفت بدون شک رفع انحصار از همه مشاغل امری مهم و اجتناب ناپذیر است اما انحصار‌های موجود در سایر مشاغل در اثر مواد آیین‌نامه‌ها در هر حوزه به وجود آمده‌است مانند انحصار کارگزاری‌های بورس و داروخانه‌ها که بر اساس آیین‌نامه تاسیس کارگزاری‌ها و آیین‌نامه تاسیس دارو‌خانه‌ها ایجاد شده و رفع انحصار از طریق اصلاح آیین‌نامه آنها و با تصمیم یکی از نهادهای شورای رقابت، دیوان عدالت اداری و هیئت مقررات زدایی برطرف می‌شود. این در حالی است که وکالت و سردفتری اسناد رسمی تنها انحصارهایی هستند که به واسطه خلاء قانونی و به روز نشدن قوانین، انحصار آنها ادامه پیدا کرده است. بنابراین تاکید بر اصلاح و به روز رسانی این قوانین است.

قانونی که هم اکنون برای اعطای مجوز دفاتر اسناد رسمی مورد استفاده قرار می گیرد، قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب مجلس شورای ملی در سال ۱۳۵۴ است و در حال حاضر دو ماده از آن در رابطه با رفع انحصار مورد مناقشه است:

یکی ماده ۵ قانون دفاتر اسناد رسمی است که به ازای هر ۱۵ هزار نفرجمعیت، اعطای مجوز تاسیس یک دفتر اسناد رسمی را مجاز دانسته است. معمولاً موافقان این نوع ظرفیت گذاری، مزیت آن را انتخاب افراد با صلاحیت و کنترل و نظارت بهتر بر دفاتر برای جلوگیری از تخلفات می‌دانند. مورد بعدی ماده ۶۹ قانون دفاتر اسناد رسمی است که اجازه فروش امتیاز دفاتر اسناد رسمی را پس از بازنشستگی و یا فوت سردفتر به او و یا وارث قانونی او می‌دهد. موافقان این مجوز فروشی، درآمد حاصل از آن را همان پاداش بازنشستگی و حق سردفتران می‌دانند.

آیا سردفتری کسب و کار است؟

از آنجایی که تعرفه ارائه خدمات در دفاتر اسناد رسمی هر ساله از طرف دولت تعیین می‌شود و دفاتر اجازه تخلف از آن را ندارند و همچنین سردفتر موظف به حضور همه روزه در دفتر است و عدم حضور خود را باید با دولت هماهنگ کند و مانند یک کارمند دولت مرخصی بگیرد، عده‌ای بر این باوراند که این شغل یک کسب و کار نیست و بیشتر شبیه به کارمندی دولت است و حذف ظرفیت گذاری از آن بی معناست. درحالی که صرف تعرفه گذاری خدمات به معنای وابستگی دفاتر به دولت نیست زیرا دولت فقط نرخ تعرفه‌ها را مشخص می‌کند و محدودیتی برای درآمد دفاتر ندارد هچنان که کالا و خدمات بسیاری از بخش خصوصی در حال حاضر با تعرفه‌های تعیین شده دولتی به فروش می‌رسد مانند مرغ، لاستیک، خودرو، لبنیات و... . از طرف دیگر هرچند الزام سردفتر به حضور هر روزه و گرفتن مرخصی از دولت در صورت عدم حضور، حاکی از وجه تشابه آن با کامندی دولت است اما کارمند دولت درآمد معین ماهانه‌ای دارد که از دولت آن را دریافت می‌کند در صورتی که محل درآمد دفاتر اسناد از دریافت پول از مردم در برابر ارائه خدمات به آنهاست و محدودیتی برای کسب درآمد ندارند.

بنابراین می‌توان سردفتری اسناد را کسب و کاری در نظر گرفت که ظرفیت گذاری در مجوز دهی منجر به ایجاد انحصار در این حوزه شده است و در حالی که برخی از دفاتر درآمدهای نجومی‌ دارند، انحصار مانع برگزاری آزمون و ورود دانش آموختگان جدید به این حوزه در سال‌های اخیر شده است. با تعیین یک حدنصاب قبولی در آزمون به جای تعیین ظرفیت، برای داوطلبان سردفتری می‌توان علاوه بر ایجاد اشتغال برای این دانش آموختگان، این حوزه را از انحصار آزاد کرد.

سقف گذاری خدمات می‌تواند پاسخ انحصار باشد؟

برخی کارشناسان، سقف‌‌گذاری خدمات را برای کنترل و توزیع مناسب درآمد دفاتر مطرح می‌کنند. اما این روش نمی‌تواند پاسخ مناسبی برای حل مشکل انحصار باشد. همانطور که مطرح شد قانون دفاتر اسناد رسمی مربوط به سال۱۳۵۴ است. در آن زمان تعداد خدمات ارائه شده و میزان نیاز مردم به دفاتر اسناد بسیار کمتر از میزان فعلی بوده است در حالی که هنوز همان قانون در حال اجراست.

سقف‌گذاری ممکن است حتی باعث تعطیلی برخی از آنها در زمان پر شدن سقفشان بشود و از طرف دیگر منجر به شیطنت دفترخانه‌ها و فقط قبول سندهای بزرگ شود که همه اینها مراجعه کنندگان را با دردسر مواجه می‌کند و منجر به تعیین سالانه سقف مناسب و مناقشات بی پایان بین دولت و دفاتر می‌شود. هرچند پیشنهاد سقف‌گذاری به صورت تلویحی کسب و کار بودن سردفتری را نیز تایید می‌کند. راه حل پیشنهادی، حذف ظرفیت‌گذاری مجوز دفاتر اسناد رسمی برای ورود نیروهای جدید صلاحیت دار برای توزیع مناسب درآمدی است.

بهانه صلاحیت و نظارت برای حفظ انحصار

معمولاً مزیت‌هایی که توسط موافقان ظرفیت گذاری مطرح می‌شود، انتخاب افراد با صلاحیت و کنترل و نظارت بهتر بر دفاتر برای جلوگیری از تخلفات است. پر واضح است که صلاحیت افراد تنها از طریق میزان دانش آنها مشخص می‌شود و ظرفیت گذاری نمی‌تواند تعیین کننده صلاحیت باشد. ظرفیت گذاری موجب شده تا در چند سال متوالی آزمونی برای اعطای مجوز برگزار نشود. بنابراین نمی‌توان گفت در سال‌هایی که آزمون برگزار نشده افراد با صلاحیتی یافت نشده است و این ظرفیت گذاری بوده که باعث توقف مجوز دهی بوده است. راه حل پیشنهادی برای حل مسئله صلاحیت تعیین یک نمره حداقل برای قبولی بر اساس متوسط پایینترین نمره قبولی در ۱۰ سال گذشته است.

ظرفیت برای کنترل و نظارت بهتر بر دفاتر، به نحوی پاک کردن صورت مسئله است. در حالی که می‌توان با تقویت نظارت، ایجاد ساز و کار کنترلی درست، سطح بندی دفاتر و ایجاد نظام انگیزشی مناسب، تخلفات را کاهش و کیفیت خدمات را افزایش داد. بنابراین پایین نگه داشتن تعداد دفاتر برای نظارت بهتر نمی‌تواند دلیلی برای ایجاد انحصار باشد.

حق بازنشستگی یا رانت انحصار؟

از جمله موارد مورد مناقشه در رابطه با انحصار ماده ۶۹ قانون دفاتر اسناد رسمی است که اجازه فروش امتیاز دفاتر اسناد رسمی را پس از بازنشستگی و یا فوت سردفتر به او و یا وارث قانونی او می‌دهد. موافقان این مجوز فروشی، درآمد حاصل از آن را همان پاداش بازنشستگی و حق مسئولیت نگهداری از اسناد می‌دانند اما این ادعا به دو دلیل قابل پذیرش نیست:

بر اساس استدلال‌های گفته شده بالاتر، چون سردفتر به عنوان کارمند دولت حساب نمی‌شود، بنابراین حقی مبنی بر دریافت پاداش ندارند مگر اینکه سردفتران مانند کارمندان سالانه مبلغی را به صندوق بازنشستگی برای دریافت پاداش بازنشستگی پرداخت کنند. همانگونه که وکلا و پزشکان هم نمی‌توانند در پایان بازنشستگی خود انتظار دریافت پاداش بازنشستگی و فروش یا واگذاری مجوز خود داشته باشند.

از طرف دیگر سردفتر بعد از واگذاری یا فروش مجوز خود دیگر مسئولیت و تعهدی نسبت به اسناد موجود در دفتر خود ندارد. پس مسئولیت اسناد نیز نمی‌تواند دلیلی برای داشتن حق فروش مجوز به سردفتر بدهد.

هر چند با اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ گام بزرگی برای رفع انحصار در ظرفیت گذاری دفاتر اسناد و وکلا برداشته شده‌است اما ابهام موجود در قانون به دلیل عدم شفافیت کامل نوع کسب و کارهای مشمول، امکان سرپیچی نهادهای مربوطه از اجرای آن با دور زدن قانون را به وجود آورده است و ضرورت شفاف سازی مجلس شورای اسلامی در این این باره را نشان می دهد.

اخیرا هم در پی شکایت جمعی از اشخاص حقیقی از سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مبنی بر اخلال در رقابت از طریق ایجاد انحصار در شغل سردفتری اسناد رسمی و ایجاد محدودیت در صدور مجوز و پذیرش سردفتران و نیز فروش مجوز توسط سردفتر بازنشسته یا ورثه وی، شورای رقابت رای به حذف ظرفیت‌گذاری و ممنوعیت خرید وفرش مجوز دفاتر اسناد داد. به نظر می‌رسد انحصار در این حوزه بیش از هر زمان دیگری به پایان خود نزدیک شده باشد.