از تهدید ارزی تا فرصت ارزی
در پی کاهش درآمدهای ارزی کشور در سال‌های اخیر مجموعه دولت و بانک مرکزی در مقاطع مختلف از بسته‌های ارزی مختلفی استفاده کرده‌اند.
همچنین هدف اصلی ایجاد انواع محدودیت‌ها بر صادرات و واردات کالاها از یک طرف جلوگیری از خروج سرمایه بوده و از طرف دیگر کاهش تقاضا برای ارز و در نتیجه جلوگیری از افزایش بیشتر قیمت ارز. اما به‌نظر می‌رسد برخلاف خواسته اصلی سیاست‌گذاران، بخشی از این بسته‌های ارزی خود عامل مشکلات فعلی هستند. در اینجا ابتدا به بررسی مشکلات ناشی از بسته سیاستی فعلی (با تمرکز بیشتر بر مشکلات ناشی از سیاست ارز ۴۲۰۰ تومانی) و سپس به ارائه یک بسته جایگزین ارزی می‌پردازیم. اکثر نکات این نوشته قبلا توسط برخی اقتصاددانان و مراکز پژوهشی مطرح شده‌اند و سعی ما در اینجا گردآوری یک بسته سیاستی سازگار به‌منظور رفع مشکلات ارزی کشور بوده‌است.
بسته ارزی فعلی دولت و خصوصا سیاست ارز ۴۲۰۰ مشکلاتی دارد از جمله:
۱- منشأ فساد و آسیب جدی به زنجیره تولید است: تئوری اقتصاد و تجربه چندباره کشور خودمان و سایر کشورها نشان می‌دهد در نهایت قیمت کالا برای مصرفکننده نهایی متاثر است از هزینه حاشیه‌ای تولید‌کننده نهایی. به‌عنوان مثال، فرض کنید که سهمیه یک واحد تولیدی از نهاده وارداتی با ارز ۴۲۰۰ معادل ۳۰ درصد ظرفیت اسمی آن بنگاه اقتصادی باشد (مانند وضعیت فعلی برای تولیدکنندگان مرغ). چون تولید هر یک واحد اضافی این کالا نیاز به تامین ۱۰۰ درصدی نهاده وارداتی از بازار آزاد دارد، هزینه حاشیه‌ای این تولید‌کننده عملا با ارز بازار آزاد تعیین می‌شود. در نتیجه یارانه اختصاص‌یافته عمدتا به بخش‌های مختلف زنجیره توزیع می‌رسد، نه به مصرفکننده نهایی. علاوه بر آن اصطکاک‌های متاثر از مداخلات قیمتی در شبکه توزیع باعث کاهش شدید کارآیی زنجیره تولید می‌شود و در نهایت به‌دلیل محدودیت‌های شبکه توزیع قیمت تمام‌شده تولید ممکن است حتی از حالتی که هیچ ارز ارزان‌قیمتی به آن کالا اختصاص نگرفته بود هم بیشتر شود. به‌عبارت دیگر شرط لازم تاثیر توزیع نهاده‌های ارزان‌قیمت بر کاهش قیمت نهایی آن است که تقریبا ۱۰۰ درصد نهاده‌های کالای مورد نیاز در آن کالا توسط ارز ۴۲۰۰ تامین شود، امری که به‌نظر می‌رسد در حال حاضر امکان آن برای هیچ کالایی وجود ندارد. اما حتی اگر چنین ناممکنی هم ممکن می‌شد به ۶ دلیل مستقیم و غیر‌مستقیم ذیل این کار به ضرر مردم و اقتصاد کشور است.
۲- کمترین کارآیی را در رساندن منافع به مصرفکننده نهایی دارد: حتی اگر دولت قادر بود از طریق کنترل تمامی زنجیره تولید قیمت کالاهای مورد نظرش را کنترل بکند، در نهایت منافع بیشتر این سیاست به کسانی می‌رسید که مصرف بیشتری داشتند، نه به کسانی‌که به حمایت‌های دولت نیاز بیشتری دارند. از این جهت مستقل از امکان یا عدم‌امکان کنترل زنجیره تولید، هر گونه حمایت از مصرفکننده نهایی باید به‌صورت پرداخت مستقیم به خود مصرفکننده باشد.
۳- مصارف ارزی کشور را افزایش می‌دهد: توزیع کالاها براساس ارز ۴۲۰۰ باعث افزایش انگیزه برای استفاده از اختلاف قیمت ارز ۴۲۰۰ و ارز آزاد می‌شود. انگیزه‌ای که در نهایت منجر به صادرات (مجاز یا غیر‌مجاز) کالاهایی می‌شود که سهم نهاده‌های ارزان‌قیمت وارداتی در تولید آن بیشتر است. همچنین این سیاست منجر به عدم‌صرفه اقتصادی برای تولید کالاهای مشابه در داخل می‌شود. همچنین با جابه‌جایی قیمت‌های نسبی منجر به مصرف بیشتر کالاهایی می‌شود که سهم نهاده‌های وارداتی در آن بیشتر است.
۴-تاب‌آوری اقتصاد را کاهش می‌دهد: نظام چندنرخی ارز و زنجیره توزیع مبتنی بر آن در عمل منجر به محدود شدن تعداد واردکنندگان و تولیدکنندگان کالاهای اساسی می‌شود. امری که از یک طرف باعث غیر‌رقابتی شدن واردات - و به‌طور کلی عرضه - آن کالاها و افزایش هزینه تمام‌شده دولت و در نهایت مصرف‌کنندگان می‌شود و از طرف دیگر باعث وابستگی تامین اساسی‌ترین نیازهای آحاد مردم به تعداد بسیار کمی از واردکنندگان و تعداد بسیار محدودی کانال‌های مالی می‌شود.
اما مخرب‌تر از اثرات مستقیم ارز ۴۲۰۰ اثرات غیر‌مستقیم آن است. این سیاست:
۵- موجب کاهش شدید درآمدهای دولت، افزایش ناترازی بودجه و در نهایت افزایش تورم و نرخ ارز می‌شود: در حال حاضر عوارض گمرکی واردات و صادرات براساس ارز ۴۲۰۰ قیمت‌گذاری شده‌اند. مثلا از حدود ۴۴ میلیارد دلار واردات سال ۹۸، با همان نرخ تعرفه‌های موجود، دولت می‌توانست حدود ۵ میلیارد دلار (معادل حدود ۷۰ ه‌م‌ت با توجه به متوسط نرخ ارز در سال ۹۸) از تعرفه‌ها درآمد داشته باشد، ولی در عمل چون تعرفه‌ها با ارز ۴۲۰۰ تومانی محاسبه شده، این میزان حدود ۱۰ ه‌م‌ت بیشتر نبوده. این به آن معنی است که در صورتی که تنها تعرفه‌های کالای وارداتی براساس ارز آزاد محاسبه شده بود بخش عمده استقراض ۷۵ ه‌م‌ت دولت از بانک مرکزی (به اسم برداشت ۵ میلیارد یورو از صندوق توسعه ملی) اتفاق نمی‌افتاد. قطعا در آن شرایط نه شاهد رشد ۴۰ درصدی پایه پولی در سال ۹۹ بودیم و نه شاهد رشد شتابان نقدینگی، انتظارات تورمی و افزایش بیش از صد درصدی نرخ ارز.
۶- عملا موجب بی‌اثر شدن سیاست واردات در برابر صادرات می‌شود: هدف اصلی سیاست واردات در برابر صادرات جلوگیری از خروج سرمایه و در نتیجه کاهش تقاضا برای ارز است. به‌رغم ظاهر ساده این سیاست، در عمل فعال اقتصادی که قصد خروج سرمایه دارد می‌تواند با کم‌اظهاری ارزش صادراتش یا بیش‌اظهاری ارزش وارداتش سیاست واردات در برابر صادرات را دور بزند. یکی از عوامل اصلی که برای این نوع دور زدن سیاست واردات در برابر صادرات ایجاد هزینه می‌کند تعرفه موثر گمرکی است. اما وقتی که تعرفه گمرکی بر مبنای ارز ۴۲۰۰ حساب می‌شود این به آن معنی است که تعرفه موثر برای واردات کالایی که به‌طور مثال تعرفه رسمی آن ۱۰ درصد بوده کمتر از ۲ درصد است. در نتیجه هزینه دور زدن سیاست صادرات در برابر واردات و خروج سرمایه به کمتر از ۲ درصد کاهش می‌یابد و عملا این سیاست بی‌اثر می‌شود. البته وجود شرکت‌های کاغذی فراوان و کارت‌های بازرگانی یک‌بار مصرف هم از راه‌های دیگر (و حتی کم‌هزینه‌تر) دور زدن سیاست واردات در برابر صادرات بوده‌اند.
۷- موجب کاهش انگیزه صادرکنندگان و اختلال در فرآیند تولید می‌شود: پس از آنکه در عمل سیاست واردات در برابر صادرات کم‌اثر شد و در عمل بخش زیادی از ارزهای صادراتی سال‌های ۹۷ و ۹۸ بازگردانده نشد (یا به‌صورت واردات کالای قاچاق به کشور بازگردانده شد)، بانک مرکزی تلاش کرد از طریق مشروط کردن واردات به تخصیص ارز توسط خود بانک مرکزی فشار تقاضا بر بازار ارز را کاهش دهد. سیاستی که در عمل از یک طرف باعث کاهش انگیزه صادرکنندگان برای بازگشت ارزشان شد و از طرف دیگر باعث ایجاد اختلالات فراوان در زنجیره تولید شرکت‌های تولیدی گردید.
با این توصیفات آیا راه بهتری وجود دارد که هم جلوی آسیب نوسانات قیمت ارز به معیشت مردم را بگیرد، هم موجب کنترل تورم شود و هم به چرخه تولید آسیب وارد نکند؟ جواب به هر سه سوال بله است.
این راه‌حل عبارت است از:
۱- حذف نظام چندنرخی ارز و جایگزینی مداخلات قیمتی با پرداخت مستقیم به خانوارها: با توجه به توضیحات بالا نیاز به توضیح بیشتر در مورد ضرورت تغییر سیاست حمایتی از توزیع یارانه در زنجیره تولید و انواع مداخلات قیمتی به توزیع یارانه به‌صورت مستقیم به مصرفکننده نهایی نیست. پیشنهاد ما به‌طور مشخص، حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی از بودجه سال ۱۴۰۰ و تخصیص ارز نیمایی برای کلیه کالاهای اساسی است. همچنین، تمام تعرفه‌ها باید براساس نرخ ارز نیما محاسبه شود. در مقابل هر گونه حمایت از خانوارها صرفا به‌صورت پرداخت مستقیم به مصرفکننده نهایی باشد. به علاوه، با توجه به افزایش تنوع پرداخت‌های حمایتی دولت، ضروری است که هر چه زودتر طرح چتر حمایتی واحد اجرایی شود تا از طرفی از تامین حداقل معیشت آحاد جامعه بتوان اطمینان حاصل کرد و از طرف دیگر از اتلاف منابع حمایتی جلوگیری کرد.
۲- اتخاذ سیاست ارزی و تجاری مشخص و در راستای افزایش صادرات غیرنفتی و تولید: همان‌گونه که افزایش شدید نرخ ارز موجب افزایش نااطمینانی‌ها در اقتصاد کلان، افزایش تورم و آسیب جدی به رفاه خانوار می‌شود، کاهش شدید قیمت ارز هم آسیب جدی به رقابت‌پذیری تولید ملی و صادرات غیرنفتی وارد می‌کند. درنتیجه سیاست ارزی و سیاست تجاری کشور باید به نحوی باشد که از طرفی از افزایش بیش از حد قیمت ارز جلوگیری کند و از طرفی موجب رقابت‌پذیری تولید ملی و افزایش صادرات غیرنفتی شود. در شرایط فعلی و با توجه به ظرفیت‌های نظام بوروکراسی کشور، در نهایت بار اصلی کاهش یا افزایش تقاضا برای ارز روی سیاست تجاری کشور است. سیاست تجاری از طریق تنظیم تعرفه‌ها یا از طریق تسهیل یا ممنوعیت واردات برخی کالاها می‌تواند تقاضای ارز را افزایش یا کاهش دهد. در شرایط فعلی که با کاهش شدید درآمدهای ارزی مواجه هستیم، تمرکز سیاست تجاری باید بر افزایش تعرفه یا جلوگیری از واردات کالاهای غیرضروری و لوکس باشد. همچنین در سال‌های اخیر به دلایل مختلف از جمله افزایش نااطمینانی‌ها در اقتصاد میزان خالص سرمایه‌گذاری در کشور به کمترین مقدار خود در دهه‌های اخیر رسیده است. در نتیجه ادامه رشد تولید ملی و به‌خصوص صادرات غیرنفتی به شدت نیازمند افزایش سرمایه‌گذاری و واردات ماشین‌آلات تولید با فناوری روز است. بنابراین ضروری است سیاست تجاری به‌گونه‌ای باشد که در صورت افزایش درآمدهای ارزی بخش عمده منابع ارزی جدید بدون فوت وقت صرف سرمایه‌گذاری در صنایع پیشرو و در حوزه صادرات غیرنفتی شود و تجربه‌های تلخ گذشته در واردات بی‌رویه کالاهای مصرفی در دوران رونقِ درآمدهای نفتی تکرار نشود.
۳- اجرای صحیح سیاست واردات در برابر صادرات از طریق نظام اعتبارسنجی صادرکنندگان: همان‌گونه که قبلا توضیح داده‌شد، دو عامل اصلیِ ناکارآیی سیاست واردات در برابر صادرات، پایین بودن نرخ تعرفه موثر و وجود کارت‌های بازرگانی یک‌بار مصرف بود. با اصلاح قیمت مبنا برای محاسبه حقوق گمرکی، تعرفه موثر و در نتیجه هزینه بیش‌اظهاری ارزش واردات افزایش می‌یابد. همچنین در نظام اعتبارسنجی صادرکنندگان، فرآیند صادرات برای صادرکنندگانی که قصد بازگرداندن درآمد حاصل از صادراتشان را دارند تسهیل می‌شود. اما در عین حال خروج سرمایه از طریق صادرات پرهزینه‌تر می‌شود. به‌طور خاص پیشنهاد می‌شود که برای هر صادر‌کننده براساس میزان صادرات در فصل‌های گذشته که ارز آن به کشور بازگشته و براساس سرعت بازگشت ارز، یک سقف اعتباری مشخص تعیین شود. این سقف تعیین‌کننده حداکثر میزان صادراتی است که ارز حاصل از آن هنوز به چرخه اقتصاد بازنگشته است. برای مثال برای صادرکننده‌ای که در دو سال گذشته به‌طور متوسط سالانه ۲۰ میلیون دلار صادرات داشته و تعهدات ارزی خود را انجام داده، برای سه ماه آینده تا سقف ۵/ ۷ میلیون دلار ( معادل ۵/ ۱ برابر متوسط صادرات فصلی) اعتبار صادراتی تعیین می‌شود. در صورت افزایش صادرات و بازگشت سریع‌تر ارز حاصل از این صادرات سقف اعتباری این صادرکنندگان افزایش می‌یابد. همچنین برای صادرکنندگان بدون سابقه صادرات که توسط اتاق بازرگانی استان برای صادرات تایید صلاحیت شده‌اند، سقف اعتبار اولیه‌ای (مثلا در حدود ۱۰۰ هزار دلار) می‌توان قائل شد که به میزان افزایش صادرات و عمل به تعهدات این سقف اعتبار افزایش می‌یابد.
۴- اجازه واردات با منشأ ارز خارجی اما در چارچوب سیاست تجاری مشخص و پس از اخذ تعرفه مازاد: در صورت اجرای صحیح سیاست واردات در برابر صادرات و الزام بازگشت ارزهای صادراتی و همچنین در صورت اتخاذ سیاست تجاری مشخص، اجازه واردات کالاهای مورد نیاز بخش تولید با منشأ ارز خارجی مشکلی برای کشور ایجاد نمی‌کند. در واقع آنچه در گذشته موجب فشار بر تقاضای ارز شده عدم‌بازگشت ارزهای صادراتی از طرفی و تقاضا برای واردات کالاهایی که در اولویت واردات کشور نبوده‌اند از طرف دیگر بوده است و نه نفس واردات با منشأ ارز خارجی. به‌عبارت دیگر، اگر صادرکنندگان به وسیله نظام اعتبارسنجی و پیمان‌سپاری در هر صورت ملزم به بازگشت ارزشان باشند، در نهایت چاره‌ای جز واگذاری ارزشان به سایر واردکنندگان ندارند و واردات مازاد بر آن به ناچار از منابع خارج از کشور تامین مالی می‌شود. در واقع این سیاست تجاری و سیاست‌های معطوف به جلوگیری از خروج سرمایه هستند که باعث کاهش تقاضا و افزایش عرضه ارز می‌شوند، نه سیاست ممنوعیت واردات با منشأ ارز خارجی. با این حال، برای اینکه اجازه واردات بدون مشخص شدن منشأ ارز، منجر به افزایش انگیزه کم‌اظهاری صادرات یا بیش‌اظهاری ارزش واردات با منشأ ارز مشخص نشود، پیشنهاد می‌شود که دولت بر هر محموله وارداتی که منشأ ارز آن مشخص نیست ولی در چارچوب سیاست تجاری کشور است، تعرفه ۵ درصدی مازاد بر تعرفه اصلی اعمال کند. این تعرفه به‌عنوان یک عامل بازدارنده برای کم‌اظهاری صادرات و بیش‌اظهاری واردات عمل می‌کند، بدون اینکه منجر به قفل شدن فرآیند واردات و بازگرداندن ارزهای صادراتی شود. این ۵ درصد در واقع مالیاتی بر مبادلات غیر‌رسمی ارز است.
۵- واقعی‌کردن قیمت نهاده‌های تولید در صنایع صادرات‌محور: قیمت پایین نهاده‌ها در برخی صنایع صادرات‌محور باعث کاهش نیاز به سرمایه‌درگردش بنگاه‌ها در آن صنایع می‌شود، که این به نوبه خود باعث کاهش انگیزه بنگاه‌ها برای فروش ارز حاصل از صادرات و به‌دنبال آن تعویق بازگشت این ارز به چرخه اقتصادی کشور می‌شود. واقعی کردن هزینه نهاده‌ها نه تنها موجب تشویق صادرکنندگان به بازگشت سریع‌تر ارز می‌شود، بلکه باعث افزایش درآمدهای دولت و در نتیجه کاهش کسری بودجه نیز خواهد شد. یک راهکار مناسب برای واقعی کردن قیمت بخشی از این نهاده‌ها عرضه قسمت‌های مختلف زنجیره تولید در بورس کالا و عدم‌مداخله قیمتی در فرآیند عرضه و تقاضا در بورس کالا است.
با فرض واردات ۴۵ میلیارد دلاری در سال ۱۴۰۰ منابع حاصل از اصلاح تعرفه گمرکی حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان می‌شود. همچنین با فرض اختصاص ۶ میلیارد دلار به کالاهای اساسی غیر‌پزشکی، درآمد حاصل از اصلاح قیمت ارز در حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان دیگر می‌شود. در صورت استفاده از نیمی از این منابع به‌منظور گسترش چتر حمایتی از خانوارها و استفاده از نیمه دیگر این منابع به‌منظور کاهش کسری بودجه دولت به‌نظر می‌رسد هم از طرفی می‌توان بخش اصلی افزایش هزینه‌های خانوار را کاهش داد، هم فشار بودجه بر بانک مرکزی و در نتیجه تورم را کاهش داد و هم به‌دلیل تسهیل تجارت و حداقل شدن موانع صادرات و واردات کالاهای زنجیره تولید به تولید ملی کمک شایانی کرد.
